扶贫审计档案规范化管理研究

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视扶贫开发工作，将精准扶贫、精准脱贫作为基本方略摆在更加突出位置，提出了一系列新思想新论断新举措。党的十九大报告强调指出“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫”。扶贫工作事关我国决胜全面建成小康社会能否如期实现，是坚决打赢“三大攻坚战”的关键一环，是“十三五”时期党和国家各项事业的重中之重，也是国家审计的重点任务之一。《国务院关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知》（国发〔2016〕64号）和中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立健全国家“十三五”规划纲要实施机制的意见》《脱贫攻坚责任制实施办法》（厅字〔2016〕33号）明确要求，审计机关要加强对脱贫攻坚政策落实和重点资金项目的跟踪审计。2013年以来，审计署全面贯彻落实党中央、国务院的部署安排，持续加大扶贫审计工作力度。《审计署办公厅关于进一步加强扶贫审计促进精准扶贫精准脱贫政策落实的意见》（审办农发〔2016〕68号）的制定出台，进一步有效推进扶贫审计监督的全覆盖及制度化、规范化、常态化运行。随着扶贫审计持续深入开展，扶贫审计档案资料的规范化管理已成为审计档案工作的重要任务之一。

一、扶贫审计档案概况及其重要作用

精准扶贫档案是在精准扶贫工作中形成的对国家、社会有保存价值的各种形式和载体的历史记录。各地区各部门加强和规范精准扶贫档案管理，对真实记录扶贫工作成果，客观反映党领导带领全国人民消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕的光辉历程，具有十分重要的意义。党中央、国务院高度重视精准扶贫档案管理，国家档案局、国务院扶贫开发领导小组相继印发了《关于做好精准扶贫档案工作的意见》（档发〔2016〕12号）、《精准扶贫档案管理办法》（档发〔2016〕13号），对规范各地区各部门精准扶贫档案管理做出制度性规定。扶贫审计档案是国家精准扶贫档案的重要组成部分。随着审计机关扶贫审计的持续发力，扶贫审计档案数量不断增长，加强对扶贫审计档案的规范化管理，对于完整保存档案、开发利用档案具有重要作用。

（一）扶贫审计档案概况。

根据党中央、国务院对扶贫工作的决策部署，2013年以来，审计署采取专项审计、跟踪审计等多种方式，持续加大扶贫审计力度，形成了大量丰富翔实的扶贫审计档案资源。专项审计方面，先后组织了三次大规模扶贫审计项目。一是2013年，审计署组织19个派出审计局对6个省19个贫困县财政扶贫资金分配管理和使用情况进行了审计,形成审计档案204卷。二是2016年，审计署组织17个特派办对17个省40个贫困县财政扶贫资金进行了审计，形成审计档案268卷。三是2017年1季度，审计署组织13个特派办和20个省审计厅，对中西部20个省份的158个贫困县扶贫政策落实和扶贫资金管理使用情况进行了审计，将形成158个贫困县的扶贫审计档案。跟踪审计方面，2014年8月以来，审计署在国家重大政策措施贯彻落实跟踪审计中，持续对精准扶贫、精准脱贫政策措施落实情况和扶贫资金安全绩效情况进行了跟踪审计，直接审计贫困县70多个，形成各县的扶贫审计档案。在中央部门预算执行审计、地方财政收支审计、党政领导干部经济责任审计、领导干部自然资源资产离任审计等项目中，审计署都将精准扶贫政策措施落实和扶贫资金管理使用情况作为重点内容之一同部署、同审计，相关审计资料同归档，形成大量扶贫审计档案。

（二）扶贫审计档案的重要作用。

扶贫审计档案真实记录审计机关和审计人员开展扶贫审计的工作部署、审计过程、工作方式方法和审计成果等，客观反映精准扶贫、精准脱贫政策贯彻落实情况及扶贫资金管理使用绩效，揭示扶贫领域重大违纪违法案件线索和体制机制制度性问题。除了一般档案资源具有的存凭留证、编史修志等普遍功用外，扶贫审计档案还具有自身独特的专业价值属性。

1．扶贫审计档案是审计工作宣传报道的“素材库”。

与其他审计项目相比，扶贫审计工作更加辛苦，也更能体现审计人的高尚情操。审计现场绝大多数位于偏远闭塞、交通不便的贫困地区，审计人员需要克服饮食、住宿、交通、环境卫生等多种困难，形成的审计成果对推动贫困地区经济社会发展，助力贫困群众脱贫致富至关重要。审计工作者以高度的政治责任感和职业道德观念积极投身扶贫审计，近年来涌现出一批优秀人物和典型事迹。审计署宣传中心、中国时代经济出版社等通过查阅档案资料，采取多种形式进行宣传报道，先后编辑出版了《国家审计案例故事》一书、拍摄了“审计故事”、“硬作风、真作为”等纪录片；在署管媒体开设专栏进行宣传报道；组织媒体记者前往扶贫审计一线开展“扶贫审计媒体体验营”活动，对扶贫审计工作和审计人员进行全方位采访报道，较好地宣传了扶贫审计先进人物和事迹，生动反映审计工作促进精准脱贫的真招实效，进一步扩大了审计工作的影响力。

2．扶贫审计档案是其他专项审计档案管理的“经验库”。

扶贫审计档案具有如下特点：一是种类多，在当前举国上下全民扶贫的大环境下，扶贫审计档案涵盖财政、工商、民政、税务、农林水等多个专业领域；二是跨度大，扶贫审计档案囊括中央、省、市、县、乡五级扶贫部门的文件资料；三是形式复杂，既有指标文件、招标文件等标准材料，又有农民手写证明、现场音视频资料等。上述特点对扶贫审计档案管理提出了更高的要求，随着新情况、新问题的不断解决，扶贫审计档案的一些好的经验做法，今后必将为其他专项审计项目档案资料的收集、整理、归档等工作提供参考借鉴。

3．扶贫审计档案是学术研究的“资源库”。

我国实施的精准扶贫、精准脱贫战略是人类历史上一次规模空前、意义非凡的壮举，对这一领域学术研究具有广阔的科学前景和社会效益。扶贫审计作为扶贫工作的一个重要组成部分值得深入研究和挖掘。重庆特派办在积极强化扶贫审计档案学术价值开发利用中进行了成功实践，该办组织开展的《建立扶贫政策跟踪审计机制研究》课题，已成功获得国家社会科学基金立项，这一研究必将对探索建立健全扶贫审计监督制度体系起到重要指导作用。

4．扶贫审计档案是教育培训的“案例库”。

近年来，随着扶贫审计工作的持续强化，相关业务培训需求逐渐增加，扶贫审计档案资料的教育培训作用得以彰显。实际工作中主要表现为以下两种方式：一是审计署干部教育学院、主管业务司局及特派办等通过开设培训班、研讨会、年中整训等形式，正式组织的扶贫审计业务培训，由专门的教学团队，通过查阅扶贫审计档案，编写教学案例，供审计干部学习使用。二是审计人员自发的学习提升。通常在新的扶贫审计项目进点审计前，审计人员通过档案借阅，参考学习之前项目的组织模式、审计范围、审计重点、审计方法技巧等，便于后续审计项目精准施策、提高效率。

5．扶贫审计档案是公检法监的“线索库”。

扶贫审计的一项重要职责就是通过审计查处扶贫领域的违法违纪案件线索，移送纪检监察、司法机关等，推动扶贫领域的反腐倡廉工作。近年来，审计署在扶贫审计工作中，向公检法监移送了一批虚报冒领、贪污挪用、损失浪费等问题线索。扶贫审计档案成为纪检监察、司法机关进行立案调查的有力证据材料，提高了办案效率和精准度，有效地震慑了扶贫领域的腐败分子，强化了扶贫资金管理使用的追责问责，维护了基层贫困群众的民生权益。如审计查出的湖南省花垣县扶贫涉农资金使用中被“雁过拔毛”等一批扶贫领域违纪违法典型案例，引起社会广泛关注，有关部门和相关地方政府及时整改，严肃追责问责，有关地区开展扶贫资金专项整治行动，有力地推动了精准扶贫政策的贯彻落实，维护和保障了扶贫资金的安全绩效。

6．扶贫审计档案是资政惠民的“方法库”。

扶贫审计事关贫困百姓的民生福祉，扶贫审计档案中揭露的问题线索，反映的体制机制性障碍，对于改善政府服务管理，促进民生保障，惠及贫困人口具有重要的参考价值。如近年来扶贫审计档案中揭示的广西马山县贫困人口识别不精准的问题，促使国务院扶贫办组织开展全国性建档立卡贫困人口精准识别“回头看”，最终补录新识别贫困人口800多万人，剔除识别不精准贫困人口900多万人。此外，针对扶贫资金投入渠道分散，“碎片化”问题比较突出的问题，审计署坚持推动扶贫及相关涉农财政资金统筹整合使用，坚决查处以“打酱油的钱不能打醋”等为借口导致资金长期闲置的问题，支持鼓励有利于推进财政资金统筹使用和提高资金绩效的创新举措，增加扶贫资金有效供给。根据审计发现的问题，审计署向党中央、国务院提出了盘活财政存量资金、加强财政资金统筹整合的具体意见和建议，推动财政资金管理改革不断深化，取得了较好成效。2016年4月国务院办公厅下发《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》，这是扶贫资金管理使用方式上的重大改革和探索，对于优化财政涉农资金供给机制，进一步提高资金使用绩效具有重要意义。

二、扶贫审计档案管理存在的突出问题及原因分析

为深入了解、充分掌握当前扶贫审计档案管理过程中存在的突出问题和困难，审计署档案管理部门先后赴重庆特派办、昆明特派办进行实地调研。通过与特派办主管领导交谈、召开扶贫审计组成员座谈会、查阅特派办扶贫审计档案等方式，结合近年来对审计署及特派办归档的扶贫审计档案的检查指导及与主管业务司局的沟通交流情况，总结归纳出当前扶贫审计档案存在的突出问题，并深入分析其产生原因。

（一）工作机制不健全。

当前，不限于扶贫审计档案，几乎在所有审计档案管理中，普遍存在一个误区：认为档案的生成总要滞后于审计项目的实施，审计档案的管理只是对审计工作成果的归集和整理，因此审计档案管理也被理所当然地置于各项审计工作安排的最后一个环节。这一错误认识造成的后果就是扶贫审计档案工作机制不健全，使档案管理工作陷入被动局面。档案管理部门不能实时参与到扶贫审计项目的前期谋划、事中控制和事后检查指导过程中，在档案资料形成、收集、整理、归档等关键时间节点存在档案管理缺位，缺乏有效管控和风险提示，各部门自行其是，沟通协调不畅，极易造成档案资料归档不完整、不规范，既增加了审计风险，又给后期的档案开发利用带来诸多不便。

（二）档案资料收集不完整。

扶贫审计项目自身的特殊性，决定了扶贫审计档案资料收集相较其他类型审计档案，存在更多复杂性和易漏归的隐患，给“应收尽收”带来困难。

一是审计获取资料种类的复杂性。扶贫审计资料既有来自地方财政、扶贫办、工商、民政等政府部门的专业资料，又有重要审计事项调查记录、与扶贫对象等相关人员的谈话记录，甚至空间地理数据、勘察现场视频等影像资料。档案资料类型的复杂性必然对归档人员的专业判断提出更高要求，一些非常规类型的档案资料如卫星遥感数据、视频短片等往往易被忽视遗漏。

二是审计项目实施主体与归档主体的不一致，易形成档案资料漏归。扶贫审计现场管理一般采取审计组定期轮换制，客观上造成审计项目人员更迭频繁，往往出现参与前期审计的是A单位（或处室），负责后期审计和归档的是B单位（或处室），或者即使是同一单位（或处室）人员，也存在实施审计人员和档案归档人员的不一致。若审计资料交接不善，极易造成档案资料的不完整。

三是现场审计结束后，由外单位提供的文件资料，易形成档案资料漏归。扶贫审计项目中移送纪检监察、公检法的案件线索和要求被审计单位整改的事项较多，且往往在项目现场审计结束后尚未形成反馈或处理结果，被审计单位对审计查出问题的整改尚未完成，若与署外单位缺乏沟通机制和有效管控，日后极易造成漏归，使档案内容不完整。

（三）整理归档不规范。

近年来，随着扶贫审计全覆盖的不断推进，项目组织方式也逐渐由传统的单独立项的专项审计向“1拖N”的政策跟踪审计转变。审计项目组织方式的新变化，给档案资料整理归档带来新挑战。当前，扶贫审计资料整理归档缺乏具有针对性的制度约束，造成各单位自由裁量权增大，审计资料整理归档的不规范问题也随之出现。

一是从项目组织方式来看。专项审计，整理归档相对明晰，各单位尚能按照传统的“1:1:1”模式，即“一份审计通知书对应一个专项审计事项，最终形成一份审计报告”的既有处理原则，对扶贫审计档案单独归档立卷，规范性尚能保障。而跟踪审计，则往往出现“1:N:1”或“1:N:N”模式，即一份审计通知书对应扶贫资金、财政收支、农林水专项资金等多个审计事项，最终形成一份综合审计报告；或一份审计通知书对应多个审计事项，最终出具多份审计报告。这种“1:N:1”或“1:N:N”的模式，易出现归档材料交叉共用、归档范围模糊不清等问题，使审计人员归档难度增大。难点一是扶贫审计资料在形成审计工作底稿、审计报告、审计信息、审计事项移送处理书等过程中，与其他审计事项，如农林水专项资金审计等存在内容交叉、资料共用等问题，归档时不易分割开来。难点二是各参审单位理解掌握的归档整理口径与方法不一致，有的将单个审计事项独立出来，单独立卷；有的将扶贫审计与其他审计事项混合立卷，造成后期扶贫审计档案统计和查询利用的不便。

二是从归档材料类型来看。扶贫审计项目中出现的非常规档案资料较多，审计人员因缺少工作经验和必要的档案知识，往往仅凭主观判断进行归档，易产生整理归档不规范问题。如扶贫审计项目实施过程中产生的大量照片、视频等影像资料，部分归档人员因之前较少接触此类档案，易简单地以存储光盘的形式将其归入纸质审计档案卷内，造成档案整理归档不符合《数码照片归档与管理规范》（DA/T 50）及《电子文件归档与管理规范》（GB/T 18894）的要求。此外，扶贫审计经常要走村串户，向村民调查取证，通常采取村民手写原始证明再按红手印的方式，但限于村民文化水平不高，证明材料多字迹潦草、语句不通、错别字频出，且身份证明不清，导致审计证据材料的证明力降低。

（四）档案保管不统一。

审计署扶贫审计档案保管主体缺乏统一性。目前审计署所有扶贫审计档案按照审计实施单位的不同，分别保管在署机关和特派办。如2013年，由派出审计局负责实施的对6个省19个贫困县财政扶贫资金分配管理和使用情况的审计,扶贫审计档案均保管在署机关档案管理部门；2016年，由特派办负责实施的17个省40个贫困县财政扶贫资金审计，扶贫审计档案分别保管在17个特派办的档案室。扶贫审计档案分散保管，一方面特派办档案库房大多存储空间较小，软硬件设施及管理水平有限，不利于档案的长期安全保管；另一方面不利于审计档案集中统一开发利用和档案信息资源的数据共享。

（五）开发利用不到位。

扶贫审计档案资源价值巨大，但目前尚未形成开发利用的规模化、常态化和高端化。表现为扶贫审计档案开发利用频率不高，大多扶贫审计档案归档后被束之高阁，鲜有问津；开发利用层次不高，大多集中在简单查询借阅、项目评奖评优、宣传报道等低端利用阶段，经过精心深度挖掘、综合利用形成的扶贫审计案例培训教材、供政府管理部门施政决策的研究成果等还远远不够。

三、扶贫审计档案规范化管理的几点建议

强化扶贫审计档案规范化管理至关重要，一方面有利于破解当前扶贫审计档案管理存在的突出问题和困难，提升档案整体质量水平，促进开发利用；另一方面有利于以审计档案工作倒逼各单位审计项目管理水平提升。同时，扶贫审计档案规范化管理是一个系统性工程，它涉及档案的形成、收集、整理归档、保管和有效利用的全过程，既要求业务部门高度重视、密切配合，还要求档案管理部门的实时指导、监督检查。课题组在工作实践和充分调研的基础上，总结梳理了各单位在扶贫审计档案管理中的一些好的经验和做法（部分表格以附表形式在文后列出），以供参考借鉴。

（一）健全工作机制。

根据工作实际需要，参照《精准扶贫档案管理办法》（档发〔2016〕13号）修改完善《审计署档案管理规定》，健全完善扶贫审计档案的工作制度与流程。将扶贫审计档案工作纳入扶贫审计整体工作部署，落实扶贫审计档案工作责任主体。在开展扶贫审计工作时，将档案管理工作纳入审计实施方案，变后端归档的“马后炮”为前端控制的“指挥员”，做到事前谋划、事中协调、事后管控。可在召开审计业务会时，根据需要吸收档案管理部门参加，采纳其促进规范扶贫审计档案管理的合理化建议。将扶贫审计档案的资料收集、整理责任、归档主体、编目规则、档案移交等管理事项与审计工作同步开展，确保扶贫审计档案资料归档及时、完整、规范。建立健全署党组统一领导、主管业务司组织协调、档案部门监督指导、相关单位各负其责的扶贫审计档案工作机制，统筹协调、齐抓共管，形成促进扶贫审计档案规范管理的合力。在这一方面，审计署在2014年全国土地出让资金和耕地保护情况审计中进行了有益探索。项目开始前，署机关档案管理部门就与署国土审计办公室建立协商机制，反复研究各阶段资料形成、任务分工、主体责任等问题，制发了《关于做好全国土地出让收支和耕地保护情况审计档案整理和归集工作的通知》《土地审计档案归档操作指引手册》等一系列指导性文件和规范操作模板，明确归档内容、范围及标准，从归档流程、文件排序、编制目录、档案装订、办理移交等多个环节严把档案关。组织对18个特派办和地方参审机关档案员进行专项归档工作培训。建立审计组、特派办档案员、机关档案部门三级档案管控机制，真正做到“点撤档归”。在充分吸纳档案管理部门的建议后，这一审计署建署以来规模最大、档案数量最多（2万余卷）的审计项目，按时、高效完成档案归档工作。土地审计档案的创新工作机制可以为今后扶贫审计或其他大型审计项目的档案管理工作提供有益的参考借鉴。

（二）强化收集力度。

明确扶贫审计档案收集责任主体，切实落实扶贫审计档案审计组组长负责制，审计组长应对档案资料的完整性作出承诺。在现场审计阶段设立兼职档案员，配置专用档案临时存放柜，由档案员归口管理资料的索取、接收、归还、整理、移交等工作，确保“应收尽收”。推行审计档案资料“痕迹”管理，全程做好资料收发登记，确保资料交接安全完整。完善各单位业绩考核机制，将档案是否收集完整作为项目评选、个人评优、单位评比的重要指标。将整改资料的收集纳入审计整改考核体系。与纪检监察、公检法机关建立常态化工作协商机制，促进移送案件线索的档案资料及时收集归档。在强化扶贫审计档案收集力度方面，各单位均进行了不同程度的探索实践，其中一些较为成熟的做法值得推广借鉴。如重庆办、昆明办均设计推行了审计组与被审计单位之间的资料流转交接清单（见附表1），审计组内部的审计任务清单（见附表2），审计组内部及审计组与法规审理部门、业务司之间资料交接的审计取证资料清单（见附表3），银行账户查询通知书使用情况表（见附表4），确保整个扶贫审计档案收集形成闭环，避免无端遗落和人为抽取档案，规避审计风险。重庆办与当地纪检监察、公检法机关建立了定期会晤机制，提高了扶贫审计档案收集效率。

（三）规范整理归档。

一是规范归档方式。鉴于扶贫审计档案的重要性，建议具备单独立卷条件的项目，采取单独归档的方式；对于从属于政策跟踪审计且不便于独立归档的项目，采取建立扶贫审计附属卷的归档方式在案卷目录中标注，便于日后查询利用。二是规范整理档案。对于部分原始档案，建议采取必要整理手段，以提高其证明性和规范性。如重庆办审计组用村民签字确认的谈话笔录、调查问卷等形式取代含糊不清的村民自书说明；设计推广审计业务会议决定附表（见附表5），归入审计业务会议纪要之后，将会议中确定的审计问题调整事项、法规审理意见、业务处采纳情况、达成共识情况等在附表中逐项列出，确保档案资料规范清晰。

（四）推行档案集中统一保管。

实体档案方面，借鉴全国社会保障资金审计、土地出让资金和耕地保护情况审计的成熟经验和做法，将存放在特派办的扶贫审计档案，在完成档案数字化后，通过稳妥、安全的方式统一交由署机关档案部门集中管理。电子档案方面，积极建设覆盖署机关和特派办的数字档案室网络，实现扶贫审计档案数字资源的署内共享。

（五）加大开发利用。

扶贫审计档案为审计理论学术研究提供了丰富的基础数据、典型事例和政策实效等。各单位应高度重视扶贫档案的开发利用，积极推广网上查询借阅，将档案开发利用成效纳入考核指标体系。鼓励条件成熟的单位，成立专题档案开发利用团队，组织审计人员、档案部门管理人员利用扶贫档案开展课题研究、编写培训案例、辅助政府决策等。

         “新形势下审计档案信息资源开发利用研究”课题组

         课题组组长：审计署办公厅  文华宜

         课题组成员：审计署办公厅  马荣春、朱雅珊

         执  笔  人：审计署办公厅  朱雅珊