公共资金指公共财政资金和其他社会公共资金，是通过税、利、费、债方式筹集和分配的资金。公共资金是以国家为主体,通过政府或企事业单位的收支活动,集中公共资金,用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动，它具有公共性、非盈利性、调控性和法治性等特征。也就是说公共资金是在市场经济条件下，以满足社会公共需要为主旨而进行的政府和企事业单位收支活动或财政运行机制模式。

　　绩效审计是指由国家审计机关对政府及其各隶属部门的经济活动的经济性、效率性、效果性及资金使用效益进行的审计。这个定义突出了绩效审计是以3E为核心的，即经济性、效率性和效果性。绩效审计从它的产生发展到现在已有四五十年历史，且发展势头迅猛，已经成为衡量一个国家的政府审计是否走向现代化的标志之一。

　　二、公共资金绩效审计的必要性

　　绩效审计作为一种独立的审计类型，通过对财政资金使用情况的微观审计和深入分析，揭露影响财政资金使用效益的突出问题，特别是国有资产的流失、浪费、损失等重大问题，对规范公共资金行为，实现公共资源优化配置，避免不必要的公共资金支出、提高公共资金使用效率具有重要意义，也是人民群众监督政府部门或企事业单位履行效益责任的需要。

　　加强公共资金绩效审计是我国审计发展的必然趋势，也已经越来越引起广大人民群众的密切关注，迫切要求审计机关把公共资金绩效审计作为审计工作的重点。随着公共资金支出的增长，使公共资金使用效益问题受到越来越大的关注。一些部门和地方盲目投资、重复建设造成的损失浪费惊人，绩效低下问题突出。开展公共资金绩效审计能够对公共资金支出进行有效的监督和检查，加强公共资金支出控制，改善财政支出绩效，并完善我国的审计监督体系。

　　三、公共资金绩效审计的内容

　　公共资金绩效审计的总体目标应是揭露问题、加强管理、推动改革、规范秩序、提高效益。而公共资金支出主要是以财政支出为主要内容，其绩效审计的内容主要有以下几个方面：

　　（1）保障政府和企事业单位的运转支出。国家政府部门和企事业单位必须要以公共预算拨款的形式来保障其正常运行。

　　（2）公共投资支出。公共投资支出具有非竞争性、非营利性的特点，对国家经济发展具有重要战略性意义。主要包括基础设施和公共设施，高技术及重大的技术先导产业等。

　　（3）调节收入分配支出。通常以财政转移支出的形式支出。其内容主要包括两个层面内容：首先是政府间转移支出，各区域经济发展程度不同，为实现各级政府公共服务水平的均等化，推动经济的均衡发展而实现的政府间转移支出；其次是保障人民基本生活权利和收入水平公平分配的支出，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险。灾害救济、最低收入保障等内容。

　　公共资金支出内容繁杂，不仅限于上述内容，只是主要内容。在审计主体和客体受诸多限制情况下，审计机关只有把重点放在公共资金支出耗用资源最多、效益容易衡定的项目上，才能做到有的放矢，确保重点。

　　四、目前公共资金绩效审计存在的问题和难点

　　近年来，我国审计机关也对公共资金绩效审计进行了研究和探讨，但是在实践中绩效审计还是非常薄弱，与完善社会主义市场经济体制，促进公共资金建设的要求还有一段相当大的距离，需要进一步的完善。由于受到审计环境、审计力量、体制等多方面原因的限制，我国公共资金绩效审计工作还需加强和完善，总结起来主要存在以下几个方面的的原因：

　　（1）公共财政体制不够完善

　　我国的财政体系正处于向公共财政体系转型期,受传统财政体制的影响,市场在资源配置中的基础地位尚未确立,财政支出中未体现出这一方面的成功改革,“越位”和“缺位”现象同时存在;部门预算、政府采购制度、国库集中收付制度等改革还处于起步阶段,部门预算不透明、不公开,政府采购进度缓慢,部门单位逃避国库集中支付等问题大量存在。由于公共财政体制的不完善,使得开展公共资金绩效审计的依据和标准不充分、不明确,审计人员无从下手,加大了审计风险,削弱了审计部门的工作效率,不利于审计部门提供有用的管理信息,影响我国公共资金绩效审计的开展。

　　（2）审计独立性不强

　　我国现行的审计体制是行政型审计模式,根据《宪法》和《审计法》的规定,国家审计署隶属于国务院,地方审计机关实行业务管理以上级审计机关的领导为主、组织管理以同级地方政府的领导为主的双重领导体制。审计机关直接受本级政府行政首长领导,履行职责所必需的经费列入财政预算。

　　审计独立性是保证审计行为客观、公正的条件,而审计独立性的核心是人员独立和经费独立,这正是行政型审计体制无法满足的。现行国家审计体制的弊端集中表现为审计体制缺乏独立性,审计机关难以有效制约和监督权力,特别是政府某些活动有悖于法律,或在行政活动中为了政绩存在短期行为时。在现行体制下,如果同级人民政府和人民代表大会之间、地方人民政府和上级审计机关之间产生利益冲突,审计监督的作用就难以发挥出来。

　　（3）开展公共资金绩效审计的基础比较薄弱

　　财政资金绩效审计的基础要求被审计单位提供的资料数据(包括财政财务资料和各业务资料数据),是真实、合法的。只有在完成对被审计对象财政财务收支真实合法审计并对其不真实、不合法事项进行调整的前提下,才能实施绩效审计,按有关绩效评价标准和方法对被审计对象进行比较分析、评价和建议,否则绩效审计评价结果的正确性、可靠性令人置疑,绩效审计评价也就失去意义。当前我国正处于新旧体制转型期,由于新体制尚不完善,集中、统一、透明的公共财政制度尚未完全建立,市场监督机制不健全等原因,市场经济秩序在一定范围还比较混乱,表现在财经领域就是违法乱纪行为比较突出,会计资料的真实性还没有得到保证,内部控制规范不健全,绩效审计赖以评价的基础可靠性不够,这就给开展财政资金绩效审计带来很大的困难和风险。加之真实性、合法性审计仍是审计机关的一项重要任务,审计机关每年都揭露大量的违规行为,从而制约了审计机关对财政资金绩效审计的开展。

　　（4）相关的法律法规不够健全、不完善、不具体

　　随着我国经济的发展,特别是建立公共财政框架和推行财政改革的过程中,许多改革仍处于试点阶段,法规不健全,制度不完善,审计查处财政部门违背公共财政框架的做法往往无法可依,难以做出合理评价。如《预算法》是1995年正式实施的,该法对财政部门规定较粗,如预算编制、预算调整的规定过于原则,转移支付资金、预备费、超收财力的分配权限未明确规定,致使具体操作存在一定的随意性,影响审计部门作出正确判断。

　　（5）受传统财务审计观念影响，开展公共资金绩效审计的意思和理念尚未牢固树立

　　目前,审计机关所进行的公共资金审计大部分是事后审计,重在揭露问题,查处违纪违规行为,不少审计人员的审计思路还停留在原有的财务收支审计上,实际工作中习惯于看账本、翻凭证,善于发现微观的经济问题,缺乏从宏观角度发现、分析问题的能力,对于如何查处违纪违规问题纠错防弊得心应手,而对如何分析评价公共资金经济性、效率性和效果性缺乏科学、宏观和准确的定位。同时,公共资金绩效审计的工作成果往往体现在项目资金的节约上,不像传统审计的成果那样量化直观,在当前我国合规性审计任务仍然非常繁重的情况下,对绩效审计这种投入精力较多但成果暂时不明显的审计模式,难免产生抵触情绪。加之不少审计人员对绩效审计的认识还存在偏差,认为公共资金绩效审计就是将若干经济指标放在一起,加以简单比较。

　　（6）审计人员的素质不能适应绩效审计发展的需要

　　绩效审计的目标是寻求提高绩效的途径并鼓励和帮助被审计单位采取必要的措施。因此,在绩效审计实施中,审计人员要检查确定政策目标以及实施方法所依据信息的完整性、可靠性、准确性;评价实现目标的效果性、效率性及经济性,包括未预见的副作用等问题。可见绩效审计工作涉及面广,这就要求审计机关要具备多专业的优秀人才,例如财会、社会科学、经济学、工程与法律方面的人才,特别是需要这方面的复合型人才。目前,绩效审计人员队伍建设落后于实际工作的发展,审计机关的审计人员知识结构较单一,缺少训练有素、能运用绩效审计知识的复合型人才。

　　五、完善公共资金绩效审计应该采取的措施

　　    公共资金绩效审计的开展是一个系统工程，需要多方面及相关部门的配合，否则公共资金绩效审计难以开展并实现预期的审计目标。我国虽然已经基本具备了开展公共资金绩效审计的条件，但是还存在着各种因素不完备，针对以上的原因，提出一些对策和建议。

　　（1）完善政府审计体制改革，增强审计的独立性

　　改革现有的政府审计体系，必须对审计机构进行改革。可以建立垂直的审计机关系统，地方审计机关垂直管理于上级审计机关，地方审计机关的预算全部纳入省级预算或中央财政预算，将审计机关独立于当地政府之外，地方审计机关只需向上级审计机关报告工作情况。由于审计机关不受政府的领导，可以根据年度审计计划，有计划地实施重点审计，充分发挥政府审计的监督和服务职能。

　　（2）加强绩效审计标准的研究

　　为使绩效审计工作有章可循,使绩效审计制度纳入法制化的轨道,使绩效审计有法可依,实施有效的审计监督。目前应加大对绩效审计标准研究和开发力度。在绩效审计中最大难题就是难以找到合适的审计评价标准和评价指标。不同类型的审计项目、单位和部门绩效评价体系差别较大。各级审计机关应在积极探索的基础上,认真总结和不断修订审计标准,从而让绩效审计工作更好开展，确保审计工作有章可循,规范运作，使审计工作制度化、规范化。针对审计中发现的问题落实整改措施。对具有普遍性、全局性的问题,除了督促纠正之外,应把重点放在督促建立健全制度上,从落实制度上督促整改,达到既治标,又治本的目的。在借鉴国外经验的基础上,结合我国国情,兼顾社会效益和环境效益的基础上,建立一套适合我国国情的绩效标准评价体系,是保证我国绩效审计科学化的根本要求和基本措施。

　　（3）建立健全完善的审计责任追究制度

　　要加强责任追究制度执行的监督力度及审计建议事后执行的监督力度。审计结果公告并不等于审计工作己经结束,由于绩效审计本身就是一种事后审计,只能是进一步完善对资金使用后总结的制度内容。鉴于此,为了防止绩效审计成为一种形式化的程序,我们应通过建立和完善支出决策失误责任追究制度,明确法律责任,使相关法律法规更加具体和规范化,实现“谁决策,谁负责”的审计监督目的。对发现问题的项目和单位要一查到底,坚决依法追究单位及其负责人的直接责任,对于审计中发现的投资浪费现象要坚决予以揭露和制止。在绩效审计的基础上,对那些没有效益的项目追加投资时,要严格把关,为今后的公共财政支出发挥导向作用。同时对审计机关还应对审计建议的落实情况进行监督,而不应该抱着“审过了也就完事了”的态度。

　　（4）提高审计人员素质

　　公共资金绩效审计作用发挥的如何,在很大程度上取决于政府审计人员素质的高低。人力资源的利用是决定政府系统政务工作效率和效益的关键因素。因此,为了适应公共资金绩效审计开展的要求,审计机关应高度重视和充分发挥人才的基础性、决定性和战略性作用,加大人力资本投资,强化审计人才队伍建设，提高审计人员综合素质。一是提高认识,深化公共资金绩效审计理念。随着社会经济的不断发展,社会分工不断细化，审计自身也经历了一个提升层次和深化转型的过程。推动公共资金绩效审计,要把适应公共资金审计转型的高度和变化作为未来审计的发展方向。在此基础上,必须先深化公共资金绩效审计理念,全面理解绩效审计,防止狭隘化和片面化。二是加大审计人员培训力度。着重拓宽审计人员的思路,提高审计判断力和综合分析能力,一方面使审计人员具备创新能力,能够发现问题的能力;另一方面,能够以联系发展的观念提出解决问题的建议。建立一套完备的、切实可行的培训制度,有计划、有重点地采用多种途径,抓好在职审计人员的专业培训,特别是多样化、创新的方法训练,着力培养复合型人才,优化审计队伍的知识结构,使之适应绩效审计发展趋势的需要。三是有效整合审计人力资源。各级审计机关要认真分析审计队伍现状,合理配置人力资源,充分发挥审计的整体优势。在加强审计机关内部各职能处室和上下级审计机关之间联动协作的基础上,充分利用外部人力资源为审计服务,做到不求所有,但求所用,发挥他们在真实合法性审计方面的优势。此外,审计机关还应积极探索建立审计人员职业化管理体制,通过完善考核、竞争、激励、奖惩等机制,创造有利于审计人才成长的环境。

（转载自：福建省审计厅   转载时间：2018-01-18  转载链接：http://www.fjaudit.gov.cn/show.aspx?ctlgid=514532&id=103749）