长期以来,无论在市场经济国家还是计划经济国家,公用事业的发展被认为是政府的责任,应由政府投资、建设及经营。这是由于公用事业一般投资周期长、投资回报率低,私人部门无力承担或者不愿意承担,同时私人部门经营普遍被认为会有损于或者不利于公众利益。作为公用事业产业主体的政府部门,采用垄断经营的方式在以往是唯一可行制度安排的形式。

　　但是,随着经济及社会的发展,维持公用事业的上述制度安排形式已经越来越困难。作为公用事业提供主体的政府部门已有的供给能力已经难以负担公用事业日益增长的需求,公用事业长期经营产生的亏损需要政府部门长期稳定且大量的资金投入。一方面财政资金及财力的不足导致公用事业投入的数量难以增长,影响公用事业服务的质量;另一方面随着公众日益提高的收入及消费水平,倒逼着公用事业数量的增长、投入的增加、质量的提高。因此,各级政府在公用事业的投入方式、投资规模、质量标准的确定等方面往往陷入两难得境地。于是,在政府财力难以为继的情况下,消费者的需求与私人部门投资的冲动共同导演了在公用事业投资领域的制度变迁,这次变迁的本质是充分发挥政府及私人部门各自禀赋优势,进行相互合作的制度安排。这就是公私合作模式,即PPP模式。

　　一、　　　　PPP模式的内涵及相关理论

　　从福利经济学的角度来看,基础设施属于“准公共产品”,为其提供财政支持以实现社会福利最大化,是政府的重要经济职能之一。但是为了调和有限的财政投入与大量基础设施建设投资需求之间的矛盾,引入社会资本参与在现阶段来看是一种势在必行的方式与手段。由于各个地方市场的发育程度、意识形态等方面都有所不同,因此很难给PPP模式一个确切的内涵。总的来说,PPP模式可以界定为公共部门与私人部门合作提供公共产品和服务的一种方式。在PPP模式中,公私双方通过合理的资源配置,发挥各自优势,共同合作达到共赢,同时也能够更好的满足社会对公共产品和服务的要求。

　　需要注意的是,由于我国存在国有经济、集体经济、个人经济等多种经济主体,所以这里说的“公”和“私”与其他国家有所区别。笔者认为,在我国“公”应该是指追求社会公益性,“私”是指追求经济利益,“公”和“私”的根本区别,并不是政府与民营部门的区别,而是最求公共利益与个人利益的区别。实际意义上的PPP模式,应该是指一系列项目融资方式的总称,包含SC、MC、BOOT、BOO等等。

　　模式名称　　　　英文含义　　　　中文含义

　　SC　　　　Service contract　　　　服务外包

　　MC　　　　Management contract　　　　管理外包

　　DB　　　　Design-build-transfer　　　　设计-建造

　　DBMM　　　　Design-build-major-maintenance　　　　设计-建造-维护

　　O&M　　　　Operation&maintenance　　　　管理和维护

　　DBO　　　　Design-build-operate　　　　设计-建造-经营

　　LUOT　　　　Lease-upgrate-operate- transfer　　　　租赁-更新-经营-转让

　　PUOT　　　　Purchase- upgrate-operate- transfer　　　　购买-更新-经营-转让

　　BLOT　　　　Build-lease- operate- transfer　　　　建造-租赁-经营-转让

　　BOOT　　　　Build-own- operate- transfer　　　　建造-拥有-经营-转让

　　DBTO　　　　Design-build- transfer- operate　　　　设计-建造-转让-经营

　　DBFO　　　　Design-build-fiance- operate　　　　设计-建造-投资-经营

　　PUO　　　　Purchase-upgrate- operate　　　　购买-更新-经营

　　BOO　　　　Build-own- operate　　　　建造-拥有-经营

　　总之,PPP模式是一类项目融资模式的总称,但凡涉及政府部门与私人部门合作提供公共产品或服务,都可以认为是PPP模式,它没有固定的模型,因此PPP模式具有很强的创新性。

　　二、　　　　PPP模式在我国公共基础设施建设中存在的问题

　　(一)法律、法规保障措施不够完善

　　PPP模式首先是在国外发达国家中发展起来的,目前我国并没有相应融资模式的法规制度,对政府与企业部门在项目中需要承担的责任界定不明确,导致项目在谈判或实施阶段陷入无章可循的境地。例如,PPP模式的出现,使得我国合同法面临着一些挑战,政府的法律定位面临着两难的局面:在公私合伙的过程中进行工程建设有必要赋予私人部门与政府部门同等的法律地位,而在政策指导与监管评估方面政府的法律地位显然要高于私人部门。

　　(二)政府仍然在公共基础设施建设中占主导角色

　　目前,在我国城市公共设施的建设运营过程中,政府部门普遍身兼直接投资者、直接经营者和直接监管者三项职能,很容易在具体的工作中产生混淆。政府职能的混淆为发展公共事业带来诸多不利因素。我们必须清楚的知道,PPP模式倡导的是政府部门不应把重点放在拥有和管理资产上,而是配合私人机构建立相应的监督管理机制,保证公用事业的运行最具成本效益。

　　(三)在公共设施建设过程中低效与寻租现象普遍

　　由于政府自身的运行以及向公众提供公共产品存在一定的交易成本,且目前政府系统缺乏明确的绩效评估体系,因此在公共设施建设过程中经常出现“政府失灵”的现象。政府官员也是理性的经济人,公共产品在政府作为投资主体时也难免存在特殊利益集团的“寻租”现象。例如,由于现在还没有一套统一的流程规范,因此政府官员有时会为了获取更多的利益而为PPP模式在应用过程中设置繁多的名目以获取更多的利益,从而造成社会公共设施建设的低效。

　　三、对策分析

　　(一)完善法律制度

　　清晰、完整和一致性的法规是PPP模式有效运作并发挥其优势的必要保证。建立清晰的法律、法规制度,充分尊重法律的尊严,做到有法可依,是在我国建立和推广PPP模式最重要也是最迫切的任务。政府部门对PPP模式最大的支持应该体现在对法律体系的推进与尊重上,体现在以透明的、具有可预见性的、建立在合理法律框架上的监管来行使政府职能的工作实践中。

　　(二)加强风险管理

　　PPP项目风险管理应从三个方面进行风险的防范:事前防范、事中控制、事后补救。在选择风险防范策略时必须考虑成本与效率的原则,同时选择风险防范策略时还应该改策略的有效性,就是说,改防范策略能否切实有效、立竿见影的降低风险,减少损失,在符合成本效益的前提下,应当选择行之有效的防范策略。

　　(三)转变政府角色

　　PPP模式离不开政府的积极推动,这一点毋庸置疑。但是政府顺利完成角色转化是十分重要的,按照社会主义市场经济体制的要求,在国家宏观调控下更大程度的发挥市场配置资源的基础性作用,按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则,最终创立市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资机制。其中,在现阶段,即PPP模式进入中国的初始阶段,政府应把握几个方面以使PPP模式在中国的公共基础设施投资及建设领域健康发展:一是PPP项目应当有利于整个社会的发展,全民受益,而不仅是对企业有利;二是建立政府政策的公信力,以消除政策的不确定性给企业带来的成本增加;三是政府行为应做到公开透明以遏制腐败及其他寻租行为;四是尽量减少国家政策与实际执行之间的差距,减少不合理的竞争壁垒。