摘要:作为国家治理系统中的监督控制系统之一的国家审计机关,加大政策措施落实情况跟踪审计力度,关注政策措施的实施效果,服务国家治理的决策系统,有利于充分发挥审计保障经济社会健康运行的“免疫系统”功能,促进经济社会全面协调可持续发展。本文从政策措施落实情况跟踪审计的内涵入手,阐述跟踪审计的方式及内容,结合当前开展的“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”政策措施落实情况跟踪审计分析当前基层跟踪审计面临的困难,提出完善基层跟踪审计的应对措施。

　　关键词:政策措施落实 跟踪审计 困难 对策

　　审计署在《2008至2012年审计工作发展规划》中提出将“国家重大政策措施的执行”列为试行全过程跟踪审计的五大领域之一。2015年1月,刘家义审计长在2014年财经战略年会上再次强调当前审计工作重点之一,就是要加大对中央重大政策措施落实情况跟踪审计力度,持续组织对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险政策措施落实情况的跟踪审计,切实发挥经济发展的“助推器”作用。

　　一、政策措施落实情况跟踪审计的内涵

　　近年来,随着我国经济社会的不断发展,国家审计顺应时势不断进行转型升级,注重跟踪审计政策执行情况,促进政策落实到位和政策措施完善,在更宽领域、更高层面发挥更大作用,是审计工作的法定职责,也是服务国家治理的有效途径之一。政策措施落实情况跟踪审计是指审计机关在国家重大政策措施开始落实或者落实过程中的某个时点提前介入,实施动态审计监督,以及早揭示和反映妨碍国家政策措施顺利落实的困难和问题,督促及时整改,促进完善政策,推进政策措施落实,提升政策落实效果。它的最终目标是促进政策措施落实和改进完善,更好地实现政策目标。它具有时效性、持续性、促进性、政策性等特点。

　　二、政策措施落实情况跟踪审计的方式和内容

　　政策措施落实情况跟踪审计按照不同的分类标准,可以分为多种跟踪审计方式。从政策制定的主体来分,可分为对国家政策、省级政策、市级政策措施落实情况跟踪审计;从政策涵盖的内容来分,可分为单项政策和综合政策措施落实情况跟踪审计。此外,从跟踪审计的持续性来分,还可以分为阶段性的单次跟踪审计和定期或不定期连续跟踪审计。

　　虽然政策措施落实情况跟踪审计并不限于资金审计,但无论采取何种方式,通常都是以政策或配套措施涉及的资金筹集、分配、使用和管理情况作为切入点,通过财务数据直观反映政策措施落实效果,发现执行过程中的薄弱环节,应该主要关注四个方面内容:一是政策相关配套制度制定情况;二是政策及配套措施的执行情况;三是政策配套资金和项目情况;四是宏观经济政策措施落实的绩效情况。

　　三、基层政策措施落实情况跟踪审计面临的困难

　　我国政策措施落实情况跟踪审计目前还处于发展阶段,审计人员在实际工作时还面临着一些困难。结合当前开展的“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”政策措施落实情况跟踪审计(以下简称“稳增长”审计)的具体情况,本人认为当前基层开展政策措施落实情况跟踪审计面临的困难主要有以下几点:

　　(一)思想认识存在误区。以“稳增长”审计项目为例,首先,被审单位认为,落实22项“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”政策措施,需要结合当时当地的许多实际情况,每一项措施的推进落实都不是一蹴而就的,必须有一个过程,执行过程中甚至需要踩一些“红线”,审计部门应该要多予理解;其次,基层审计部门面对如此“大”的一个跟踪审计项目,信心不足,能力不足,而且本地审本地,主观客观因素都会直接或间接地影响项目的审深审透,故从领导到一线干部思想上并不是十分重视,认为这是一个“吃力不讨好”的苦差,跟踪成效不大风险大。

　　(二)审计介入时间不好掌握。跟踪审计需要在政策实施过程中就予以介入,何时介入审计,审计几次都是审计人员必须予以考虑的。如有些政策措施才在计划或初步执行阶段,政策效果尚未显现,过早介入审计,有可能会出现“无物可审”的现象,审计价值不大;而较晚介入审计,有可能无法及时避免政策措施落实中发生的偏差,跟踪审计实时动态监控的功能就得不到发挥。而审计几次,也成为跟踪审计持续性的关键。次数过多,一定程度上会影响政策措施的落实,甚至给工作人员带来消极情绪,造成“审美疲劳”和简单应付;而次数如果较少,跟踪审计就会出现“断层”现象,就会因无法及时提供审计建议而导致出现政策措施落实偏差的局面,审计的作用也会大打折扣。因此政策措施落实情况跟踪审计的介入时间和次数就显得非常重要。

　　(三)审计内容不易确定。政策措施落实因地而异,各地在遵守国家政策的大前提下可以按自己的思路走适合当地的路。政策是宏观的,实际的审计工作是微观的。作为基层审计部门,上级审计机关下发的审计方案只指明了一个大方向,具体审什么内容,必须由基层审计人员结合实际情况进行调研确定,这也成为影响审计质量的关键。

　　(四)政策法律规范不完善。政策措施落实情况跟踪审计是在政策措施落实全过程实时进行的一种动态审计,作为一种全新的审计模式,审计人员承担着重大的责任和风险,这就需要相关的法律、法规作为支撑,不仅为政策措施落实单位提供必要遵循的法律依据,也为跟踪审计部门提供衡量的标准。然而目前这方面的法规政策依然相对滞后,审计机关跟踪介入的时机、跟踪组织方式、程序、内容和重点等仍然处于探索阶段,尚未形成一套行之有效的制度规范,审计人员在跟踪审计的实践中难以对政策措施落实情况做出共性的评价和判断,审计风险增大、审计质量难以提高,导致跟踪审计模式一直处于被动局面。

　　(五)人力不足矛盾依然突出。作为基层审计部门,人员少任务重的矛盾一直存在。而开展跟踪审计项目多、内容广、时间长,一线审计干部不足的矛盾更加突出,而且开展跟踪审计对审计人员提出了更高的要求,审计人员不仅要懂得传统的财会知识,还需要具备掌握管理、法律、综合分析知识等方面的能力,这对基层审计机关来说无疑是一大难题。

　　四、完善基层政策措施落实情况跟踪审计的应对措施

　　对于基层审计部门而言,开展政策措施落实情况跟踪审计可以说是少之又少,许多方法和技巧还在摸索阶段,尚不成熟。面对实际工作中出现的问题本人认为可以从以下方面予以完善。

　　(一)要转变思想认识。首先领导干部要带头,把“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”跟踪审计列入议事日程,做到思想上重视、队伍上关心、工作上支持;其次审计机关全体人员都要充分认识开展跟踪审计的重要性,深刻领会它是落实党中央、国务院工作部署和国务院《关于加强审计工作意见》,发挥审计“免疫系统”功能的必然之举;再次被审单位要树立全局意识、责任意识和廉洁意识,不断提高贯彻执行党的路线、方针、政策的自觉性和坚定性、克服“为官不易、为官不为”的思想,树立“勇于担当、敢于担当”的士气,为经济和社会发展发挥正能量。

　　(二)要准确把握审计介入点。跟踪审计不同于一般跟踪,它是有阶段性的,每一个阶段都有一个适当的跟踪时机的选择问题,审计人员要在加深政策理解的基础上合理的予以分段。按照政策落地、发挥作用、产生效果的序列时间,政策跟踪审计时点的选择也应有所不同:首先,对于起效快的政策,应在政策出台的初期尽早进行跟踪审计,以期及时总结政策措施落实过程中的经验、发现问题并加以调整。对于一些周期较长而政策环境又处于不断变化之中的政策,应密切关注政策的执行情况以及与之相关的政治、经济和社会环境变化,综合考虑影响政策发挥效应的多方面因素,分阶段、分步骤选取多个时点进行综合评估。通常在政策执行的转折时期,如从无到有的试点时期,从点到面的政策推进期,政策普及后的成熟稳定期,都容易出现各种管理漏洞,或忙乱,或麻痹,营私舞弊也会趁虚而入,最需要加强审计监督。

　　(三)要充分掌握政策精髓。政策措施落实情况跟踪审计的重点在于政策,审计人员必须围绕政策来展开政策措施落实情况跟踪审计,这就要求审计人员必须掌握政策精髓,对政策的原则性内容予以充分掌握。不论政策在执行过程中如何因地制宜、灵活变化,政策的原则性是必须遵守的。审计人员要将围绕这些刚性原则展开审计,在具体的审计操作中,审计人员还必须要将原则具体化,通过对政策的理解将原则量化为具体的指标,使之具有可操作性。同时结合审计时面临的具体情况,展开一些有特点、有针对性的审计,使审计工作更贴合实际,做到政策原则与实际情况有机结合。

　　(四)要完善法律法规。一是要完善跟踪审计规章制度。建议上级审计机关建立、完善跟踪审计的规范和操作指南,及早出台跟踪审计《细则》,对审计的重点内容、风险评估、审计组织形式、审计结果公开及运用等方面作出具体的规定,为审计人员开展审计提供指导,最大限度地提升审计工作的质量,防范审计风险。二是要建立科学的评价体系。政策措施落实的好坏、取得成果的大小需要一个参照系作为评价标准,这个参照系可以是规范性标准,也可以是用来衡量绩效的计量标准,但任何一项政策措施落实评价标准都不可能成为所有审计对象的准绳,因而需要审计人员在实践中不断摸索和积累,逐步形成分门别类的、较为科学的政策措施落实评价体系。

　　(五)要加强审计队伍建设。一是要提供平台,加强培训。基层审计机关应积极采用“引进来”和“送出去”相结合的培训模式,努力为审计干部创造充电的平台,开展政策措施落实效果审计专业培训,使审计人员掌握政策措施落实效果审计的基本理论和技能方法,扩展审计干部的知识面,提高审计干部的综合素质;二要强化联动,改变审计方法。要注重整合现有资源,加强与上级审计机关的联动,建议改变审计方法,把落实“稳增长、促改革、调结构、惠民生”政策措施跟踪审计列入上审下或县与县之间的交叉审计项目,对一些专业性较强的项目可以聘请一些行业专家参与审计,实行资源共享;三要强化创新,提高工作效率。克服人员少任务重的矛盾,积极创新审计技术,采用计算机跟踪审计方法,提高AO、OA审计运用的层次和水平,提高审计工作效率。

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