作为一个发展中国家和农业人口大国，农业、农村和农民问题一直都是我国一个带有全局性、战略性的问题，关系到我国社会主义现代化建设的进程和社会的稳定。农村最低生活保障制度是为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种新型的社会救助制度，是保障农村人口的生存权利和促进城乡协调发展、维护社会稳定的根本措施。在全国范围建立农村最低生活保障制度，是建设农村社会保障体系的一项基础工程；是统筹城乡发展，构建社会主义和谐社会的一项重大制度建设；是逐步消除贫困，全面建设小康社会的一项重大战略举措；是加强“三农”工作，推进社会主义新农村建设的一项重大惠农政策。它既是一项庞大的系统工程，又是一项长期而艰巨的任务。在充分认识建立农村最低生活保障制度意义、问题的基础上，我们应进一步明确建立农村最低生活保障制度的原则与措施。 

　　一、我市农村低保工作开展情况 

　　农村低保是一项深受农民拥护的民生工程，从2004年1月起，我市全面建立了农村居民最低生活保障制度，将家庭年人均收入低于1000元的农村困难群众纳入保障范围；从2007年1月起，我市农村低保标准从家庭年人均收入1000元提高到1200元。目前，全市共有农村低保对象108543人（其中五保对象11711人），占全市农业人口的5.4%。全面建立和实施农村低保制度，为农村贫困群体构筑了“最后一道防线”，显现了农村低保制度的良好社会效益，有效地维护了农村社会稳定，推动了和谐社会建设和社会主义新农村建设。 

　　但是，由于农村低保工作政策性强、涉及面广、难度较大，在基层实际操作中也遇到了一些困难和问题。如何破解低保工作难点，完善规范管理，是当前农村低保工作亟待探索研究解决的课题。 

　　二、存在的困难和问题 

　　经过政府以及主管部门的努力，我市农村低保工作取得了初步成效，有效地缓解了农村贫困人群的生存窘况，为维护社会稳定起到了积极的促进作用。但通过这次调研，也发现了一些不容忽视和亟需解决的问题： 

　　（一）保障对象评定难。主要有两个方面的原因：一是家庭收入核算难。农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重，由于智力水平的个体差异较大、农产品市场价格不稳定、计算口径不统一等，在价值转化过程中难以科学测算和合理精算，存在较大的随意性。同时农民收入趋于多元化，对他们的一些隐性收入和非经常性收入缺乏有效的审核手段。二是家庭人口确定难。统计农村家庭人口，一般以户口簿登记的人员为依据，但在实践中，有的家庭实际共同生活成员与户口簿上登记的人员不一致，如有的由于违反计划生育和非法抱养未上户口，有的婚嫁后未及时办理户口迁移手续，有的把年老父母与子女分开，单独由父母申请农村低保，而把法律规定由子女承担的赡养义务推向政府。这种“人户分离”现象给农村居民家庭人口的计算带来一定难度。 

　　（二）政策落实不到位。农村低保工作开展以来，我市各地积极探索，大胆实践，总结推广了“六个化”（评审程序化、公示规范化、发放社会化、监督制度化、管理动态化、建档标准化）的运行管理机制，较好地保证了农村低保工作健康、有序、规范运行。但随着时间的推移和工作的不断深入，一些地方落实农村低保政策不够到位：一是运作不规范。个别乡镇、村未能严格执行“三审三公示”程序，政策把握不准、把关不严、公开不到位，出现了一些“人情保”、“关系保”现象；个别村为了缓解困难户多与上级下达名额少之间的矛盾，不按政策规定以户为单位，出现“分户入保”问题，或搞平衡照顾，采取“轮流坐庄”的方式，今年保一户，明年保另一户。二是农村低保政策与计生政策存在不协调现象。各级计生部门都不同程度地强调农村低保政策要向计生户倾斜，有的地方要求计生“二女扎”户和计生困难户必须按照一定比例入保，一些乡镇擅自附加入保条件，规定申请低保时须经计生部门审核把关，将超生家庭排斥在保障范围之外。三是动态管理难度大。农村低保工作实行年度动态管理，保障对象有进有出，补助金额有升有降。从我市农村低保对象的构成上看，因缺乏劳动力、因病、因灾等对象占半数以上，他们的贫困应该说是暂时或一段时期的。但由于配套政策逐步完善，低保的“含金量”越来越高，对群众的吸引力越来越大，同时农民家庭收入难以测算，因此存在“进低保易、出低保难”现象。 

　　（三）保障资金落实不够到位。目前，除省、市财政补助外，新罗区农村低保资金实行区、乡（镇）两级财政分担（对城市规划区内的乡镇按7:3分担，规划区外的乡镇按8:2分担）；其他6个县（市）配套资金全部由县（市）财政负担。由于我市县、乡两级财政普遍比较困难，造成个别地方应配套的资金未能足额列入财政预算。 

　　（四）保障资金管理使用中存在一些违纪违规问题。部分经办机构审核不够严格，向不符合条件的人员发放低保待遇。如2012年开展社保资金审计发现，6个县（市、区）向不符合保障条件人员违规发放最低生活保障待遇41.14万元、1630人次。 

　　（五）基层工作力量薄弱。相对于农村低保工作任务和要求来说，农村低保的机构设置不健全、人员经费不落实、管理手段相对滞后。尤其在乡镇，民政办一般只有1—2人，他们承担着农村低保、婚姻登记、救灾救济、优抚等繁重任务，有的地方还要承担乡镇中心工作，事多人少的矛盾十分突出，低保工作中的动态管理、入户了解、跟踪调查等工作难以做实做细，直接影响了农村低保工作质量和工作效率。　　 

　　三、对策措施和建议 

　　（一）加大政策宣传力度。要以多种形式积极向群众宣传低保政策，公开低保申请条件、申请审批程序、低保对象的权利和义务、低保审核审批结果、动态管理情况等信息，方便群众参与和监督，不断提高广大群众对低保工作的认知度和低保机构的公信力。 

　　（二）加强规范化管理。要着眼于形成“能进能出、保障准确、运转良好”的农村低保工作机制，坚持以规范工作程序为基础，以动态管理为关键，突出把好重要环节，促进农村低保工作健康有序发展。一要加强制度建设。在科学评估已有各项低保制度的基础上，有针对性地健全和完善各项制度，重点是完善低保申请、评议（听证）、审核、审批、张榜公示、档案管理、资金运行、信访接待等制度，做到内容具体，要求明确，程序清楚，便于实施。二要完善评算办法。针对农民家庭收入核定难问题，采取“群众民主评议”与“收入核算”相结合的办法评定低保对象，充分发挥村民代表民主评议的作用。同时要认真研究制定符合各地实际的收入计算办法，本着宜粗不宜细的原则进行匡算。三要规范政策操作。根据即将出台的《福建省农村居民最低生活保障工作规范》，结合我市工作实际制定实施办法，对低保工作中的环节和步骤进行分解，实行程序化管理，逐步形成一环套一环，环环有内容、环环有规定、环环有监督的低保管理规范。要认真落实“三审三公开”，严格按户评定低保对象，杜绝人户分离、一证多户、平均分配低保金以及“人情保、关系保”等现象。要加强与计生部门的沟通协调，把握好农村低保政策，做到与计生政策有效衔接。四要加强监督检查。坚持社会监督和行政监督相结合，扩大信息公开渠道，通过设立举报箱、举报电话、聘请人大代表、政协委员为低保监督员，对低保工作实行全过程、全方位的监管。要依法对农村低保资金的运行情况进行监督，既要重视资金使用的事后检查，更要重视资金拨付中的追踪检查，及时纠正和查处违法违纪行为。 

　　（三）切实落实农村低保专项资金。各级政府要调整财政支出结构，随着保障人数的增加和保障标准的提高，不断加大对最低生活保障金的投入，按照“以人定钱”的原则，把所需资金足额列入预算。民政部门要充分借助社会力量，积极探索筹资渠道，通过发行彩票、开展捐助等活动，多途径筹措农村低保资金，减轻财政压力。要加强对农村低保资金的管理，做到专款专用、专户管理、封闭运行，并严格实行社会化发放制度，确保低保金及时、足额、安全地发放。 

　　（四）建立健全各项配套政策。要坚持政府主导与社会参与相结合，尽力而为与量力而行相统一，加强政策衔接，加快资源整合，健全和规范农村低保、五保供养、灾害救助、医疗救助、教育救助、慈善救助、法律援助等专项救助制度，形成针对农村贫困人口的多层次、全方位的救助体系。要建立健全就业援助机制，帮助低保人员树立“既要依靠政府，更要自力更生”的观念，变“输血”为“造血”，对处于就业年龄段且有劳动能力的低保人员，要加强就业技能培训、帮助寻找就业岗位、提供就业支持，使其通过就业，勤劳致富，从根本上解决贫困问题，尽快走出低保行列。 

　　（五）夯实基层工作基础。要按照民政部《全国基层低保规范化建设暂行评估标准》的要求，结合农村综合改革和农村公共服务能力建设，积极争取党委、政府的重视和支持，加强基层低保工作力量。要科学整合县乡管理机构及人力资源，做到县级民政部门有工作机构并按低保对象的一定比例配备专职工作人员，乡级有专职低保工作人员；结合农村社区建设和社会工作者队伍建设，通过公开招聘专职人员，建立志愿者队伍等方式，做到每个村委会至少配备1名低保协管人员。要协调财政部门解决好低保工作经费，着力建立按上年度低保支出总额或按低保对象人数的一定比例安排工作经费的机制。要加强低保队伍的职业道德教育和业务能力建设，强化其责任意识和服务意识，不断提高他们的政策水平和业务能力。农村低保涉及人口多、信息量大，要加快城乡低保信息系统建设，利用新技术、新手段，逐步实现低保信息网络化管理，提高工作效率和管理水平，以信息化带动规范化。 

【本文仅代表作者观点，与本网站立场无关】