党的十八届四中全会对加强审计监督作出重大部署，国务院印发《关于加强审计工作的意见》，提出了实现审计监督全覆盖、充分发挥审计作用、完善审计工作机制、狠抓审计发现问题整改落实、推进审计职业化等要求，是开展审计工作的纲领性文件。审计监督全覆盖是新形势下完善国家治理的要求，也是审计机关在新的起点上全面有效履行法定职责的必然选择。本文将在总结全部政府性资金审计探索与实践的基础上，围绕进一步推进财政审计监督全覆盖的路径展开研究。

　　一、全部政府性资金审计的探索与实践

　　2007年以来，在“以财政审计大格局实现政府治理大服务”理念推出的背景下，福州市财政审计工作结合“加快审计转型，服务跨越发展”实践活动，积极探索和实践“以全部政府性资金为主线、计算机审计和绩效审计为两翼支撑”的财政审计新模式，把全部政府性资金纳入审计视野，在审计内容、组织方式、成果运用等方面加大创新力度。在探索实践的基础上，于2010年出台《全部政府性资金审计实施意见》进一步指导规范全市财政审计工作，取得了较为明显的实效。审计视野由局限微观层面向关注宏观层面转变，更加注重从完善体制、机制、制度以及政策层面思考审计发现的问题；审计范围由主要关注财政预算内资金向关注全部政府性资金转变，促进建立健全公共财政管理体制；审计重点由合规审计向合规审计与绩效审计并重转变，促进提高财政资金使用绩效；审计手段由手工账册审计向计算机审计转变，积极探索以在线审计、实时审计为特征的联网审计，切实提高在信息化条件下的审计工作能力；审计结果由处理处罚为主向处理处罚与监督服务并重转变，促进树立“审计是手段、服务是目的”的科学理念。

　　在肯定财政审计工作成效的同时，也发现一系列问题与矛盾仍不容忽视，主要表现在：财政审计覆盖面还不够广，审计频率还不够高，有的地方仍存在监督空白；财政管理工作中屡审屡犯问题仍较为突出，如政府预算未能覆盖所有的政府收支、年初预算编制不细化、项目结转结余较大、年终突击花钱、专项转移支付项目过多过散、资金使用绩效有待提高等问题没有得到有效解决。与此同时，审计任务繁重与审计力量不足的矛盾愈加突显。为此，在党中央发出加强审计监督实现审计监督全覆盖重大部署的当前，我们应在总结全部政府性资金审计已有经验的基础上，把握二者在总体思路上的同质性，并进一步整合和深化，建立健全全覆盖的机制和平台，加强计划管理、资源整合、提高审计监督面，充分利用内部审计、社会审计力量，有效防止“屡审屡犯”问题的发生，解决人少事多的矛盾，积极探索继续深化转型升级，稳步推进财政审计监督全覆盖，增强推动福州审计继续走在前头的内生动力。

　　二、实现财政审计监督全覆盖的路径

　　本文讨论的审计全覆盖是指动态意义上对审计监督对象的全面覆盖，即通过科学安排审计计划，合理选择审计方式，使所有监督对象在一定时间内都能接受审计监督，形成周期性的动态审计全覆盖。从审计对象上看，是使用财政资金对象的全覆盖。从审计内容范围看，财政审计全覆盖是在一定时间内，对关乎国计民生的公共资金、国有资产和国有资源进行全面的审计监督，是全口径预算收支审计，涉及公共资金、国有资产和国有资源的分配、管理和使用的全部环节和财政资金使用的全过程。

　　基于对全部政府性资金审计的探索与实践，为实现财政审计监督全覆盖应主要从以下几个方面入手：

　　（一）数据采集全覆盖是前提

　　实现财政审计监督全覆盖，要求把全部审计对象纳入监督视野，准确把握覆盖情况及其实时变化，利用现代数字化技术，建立被审计单位信息数据库，就显得十分必要。

　　一是收集审计对象最新情况，同时充分利用已有审计数据资料。审计机关应定期与被审计单位主管部门联系，取得相关资料，摸清被审计单位底数。尤其对于主管部门较多的各类专项资金和政府投资项目，要多方调查，确保从源头上实现总体把握。同时充分利用审计机关内部资料，如审计机关在历年审计中积累的包括审计信息、审计报告、审计决定、审计统计报表等资料中的数据。

　　二是对被审计单位信息数据进行整理分类和动态维护。分别探索建立预算执行审计信息数据库、经济责任审计信息数据库、项目投资审计信息数据库等。根据被审计单位的行业、经济性质、规模、预算级次等标准，将审计对象进行科学分类，设定不同的动态管理层级，从而为制定切实可行的审计工作计划、编制审计工作实施方案等提供可靠的参考数据。数据管理人员应对被审计单位信息数据库中的资料数据进行及时更新。根据审计对象不同管理层级，分别要求按月、按季或按年提供主要经济数据，动态掌握各类被审计单位的总体状况。针对不同管理层级，设定相应的预警指标。通过对预警指标的实时监测，可以为及时安排审计项目，有效扫除审计监督盲区提供科学的决策参考。

　　（二）审计管理高效率是保障

　　提高工作效率,可以有效地节约审计资源，为实现财政审计监督全覆盖提供保障，而提高效率的最有效途径就是加强审计管理。

　　一是加强审计计划管理。综合制定审计对象分年度审计计划，并探索建立短期、中期和长期审计计划的环境变化适时平衡机制。通过对全部政府性资金和资产的专项调查摸底，密切关注全市全部政府性资金资产的总量规模及结构的变动情况，以审计成果为导向，研究提出项目计划。同时，根据全部政府性资金资产各组成部分，制定三年或五年轮审一遍的中长期审计计划，并根据审计力量和需求提高各组成部分的审计频率。科学编制审计计划，分步骤、分层次实现财政审计监督全覆盖。

　　二是科学确定审计目标。从审计实践看，我们的许多审计项目之所以效率低下，审计成果无法满足需求，在很大程度上与审计目标的制定不规范、不科学、缺乏层次性有关。对年度财政审计项目计划要制定统一的总体方案，各审计项目据此制定审计工作方案和审计实施方案，确保各层次审计方案之间审计内容和审计重点的一致。以财政审计为轴心，专项资金审计和审计调查相结合，各政府性专项资金审计方案、计算机审计方案等应与财政审计总体方案相衔接。同时，审计方案目标在确定时应注意遵循以下原则：1．审计目标要明确具体，不要过高、过虚。在审计项目的目标确定中，要按照“总目标—子目标—具体执行目标”的逻辑层次，将审计目标层层分解，直至设计出每一项审计内容的具体执行目标。2．审计目标要突出重点，不要过散、过杂。对每一个具体项目来说，应根据审计需求和预期审计对象存在的问题，结合审计机关的人力、财力、技术资源、计算机审计等情况，明确审计目标的侧重点。

　　三是加强审计现场管理。强化审计实施方案执行管理，着力提高现场审计工作效率。要根据方案确定的审计事项，采取措施确保实施方案有效落实。要加强审计现场进度管理，严格执行审计项目限时管理规定，结合审计实施方案执行情况的跟踪检查，督促落实审计事项。要建立顺畅的现场沟通制度，实现高效信息交流。审计实施过程中要注意结合具体审计事项强力推进计算机审计，提高审计质量和效率。同时还要加强对审计人员的管理，注重培养责任意识和敬业精神，改进工作作风。

　　（三）审计力量巧整合是支撑

　　实现财政审计监督全覆盖，力量不足是一个重要的约束瓶颈。如何整合审计资源，确保足够的力量投入是重要支撑。

　　一是提高现有人员整合效率。通过建立健全领导、组织、协调和沟通工作机制，根据财政审计的特点和需要，兼顾审计力量和专业优势，将纳入财政工作总体方案的各审计项目均衡地落实到各审计业务部门组织实施。加强实施过程中的统筹协调，各级审计机关要上下联动，形成合力。审计机关内部也要在考虑部门职责分工的基础上统筹调配。

　　二是建立协审机制，保证“三线”并审，实现全“面”监督。所谓“三线”即公共资金线、公共资源线和国有资产线。随着国家审计工作重点的转移和内部审计、社会审计的健全完善，国家审计的某些业务可以外包给内部审计和社会审计机构，建立协审机制。对公共资源线充分借助社会审计力量，通过引入第三方评估、报表备案、信息公开等方式，实现对公共资源的全面掌控。对公共资产线由内部审计守护，公共资产散布于各个被审计单位，应发挥各单位内部审计的作用，加强日常监督，确保公共资产的安全完整、保值增值，并根据需要随时向审计机关提供真实可靠的相关信息。

　　（四）审计方式求创新是手段

　　审计方式是审计机关开展审计活动的形式和方法。创新审计方式可以合理有效地使用审计资源，改进组织管理模式，提高审计质量、效率和效果。

　　一是大力推行“集中分析、分散核查”审计模式。以金审工程为依托，推进审计数据中心建设。形成连续性的数据归集和积累机制，构建审计专业数据库和审计分析平台，并实现与被审计单位信息数据库的对接。通过数据集中存储和分析，可以有效克服审计数据分散在业务处室、甚至审计人员手中的碎片化现状，突破数据分析需要依赖审计项目、被审计单位配合等条线化分割困境，从而实现数据分析不受审计项目周期约束的常态化运转模式。依托于“大数据”审计平台的建立，大力推行“集中分析、分散核查”审计模式，从而大大缩短现场审计时间，提高审计实施效率。

　　二是合理加大专项审计调查的比重。专项审计调查具有目标宏观、范围广泛、针对性强、覆盖面广、程序方法灵活等特点，可以在较短时间内对经济领域中带全局性、普遍性和倾向性的特定事项进行系统性的审计调查，为政府及有关部门宏观管理和决策提供依据。

　　（五）审计结果广运用是途径

　　整合审计报告，统一成果利用，从加强财政管理、推进体制改革和提高财政绩效水平的高度来整合审计成果，综合反映体制、机制和制度性问题，提出对策建议，是财政审计监督全覆盖成效得以真正落到实处的现实途径。

　　财政审计成果以“两个报告”为核心，同时包括专项审计报告、审计简报、审计信息专报、审计要情、审计调查报告等形式。财政审计中涉及总体收支结构、财政家底等资料应在审计结果报告中全面反映，其他应用途径要根据实际出发，可以采用写入审计工作报告、要情专报政府领导等途径。对专项审计结果要按“积极稳妥、循序渐进”的原则，要结合党委政府的要求，逐步推行审计结果公告制，进行全部公告或部分公告。实行审计结果公告制度，一方面能够增强政府工作的透明度，另一方面也对潜在或未被纳入审计范围的不法行为起到警示和震慑作用，对财政审计监督的全覆盖起到潜在效果。

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