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德国国家审计现场管理的借鉴
来  源: 审计局     发表时间:2018-02-06     字体显示:【】【】【
 
 德国国家审计监督制度已有300年的历史。1950年,德国依据联邦基本法设立联邦审计院,确立了德国现行的国家审计监督制度。联邦审计院作为宪法机构,是最高联邦机构之一,独立于立法、司法和行政机关。虽然由于政治经济体制和国家治理模式的差异,我国国家审计监督模式与德国模式各具特色,但其审计现场管理的一些做法值得我们借鉴。  

  德国国家审计现场管理的独特做法

  在德国没有专门的审计现场管理的概念,但梳理德国国家审计实践的一些做法可以看出,德国国家审计的现场管理,是以审计人员的高素质和严格自律为前提,以严格的制度规定和规范化的流程为保障所实现的。除了根据审计业务需要配备专业的审计人员、充分发挥审计组组长的职责、注重发挥团队的自我监控作用等一般做法以外,还具有许多独特的做法。  
  编制审计地图。即开发一个风险模型,通过风险标准和分类的设定,确定风险模型的规模和风险权重的分配,得出不同被审计单位的风险指数,从而确定年度审计的重点和频率。该风险模型由德国波茨坦市审计局开发,目前已借鉴运用到全联邦审计系统。审计地图可分解为多年度的审计规划、年度审计计划和具体的审计项目,编制时主要关注各单位的预算额度、业务规模、内控现状、变化因素、上次审计年度等因素,采取打分制,分数越低则审计的需求越是紧迫。其目的主要是解决现场审计人力有限与任务繁重的矛盾,力争通过最小的成本获取最大的收益。
  执行审计手册。审计手册对审计行为的步骤和标准进行了统一规范,是审计人员工作规范体系的重要组成部分。德国审计机关同样是组成审计组开展现场审计,每个审计组指定一名审计组组长。组长的指定采取轮岗的做法,其主要职责是负责现场各项具体事项的协调和沟通。每位审计人员须按照专门的审计手册上的审计步骤逐步实施,每项审计从审计计划到总结回顾,要经历10余个步骤。审计组组长则须根据组内每位审计人员的工作完成情况,对审计手册上的每个步骤予以把关确认,确保所有步骤都得以执行。 
  遵循“四只眼睛”原则。在德国办事奉行“四只眼睛”的原则,即对重大工程项目的招投标、与财政相关的支出、警察执行公务等都必须坚持两个人以上把关和同行,不能个人单独行动,防止暗箱操作。德国国家审计也严格遵循了这一原则,从制定审计计划、实施现场审计,到提交审计报告草案,均需要两个人以上共同完成,审计记录和审计报告草案上每一个签字都必须两人,签字人共同对真实性负责,防止出现个别审计人员私放问题的情况。德国审计机关认为,一般来讲,外部人员对一名审计人员施压相对容易,但对两名审计人员同时施压则比较困难。
  权重一致的集体决策。德国联邦审计院和各州审计院均采取合议制的决策原则,具体区分为二人或三人合议组、决策会、大决策会等三个层次,决策内容包括审计事项、审计计划、审计报告与建议、审计人员管理与任免等多个方面。除了极其有限的保密事项由院长单独作出决定外,其余事项均由合议成员按规定程序共同决策。审计组在审计现场中涉及的各项与审计工作相关事项的决策,均遵循该原则。在召开各项事务性与业务性决策会议中,每位成员的地位和权力是平等的,正、副院长各只占一票,按多数成员通过决议为有效。
  德国国家审计现场管理良治的基础
  具有完全独立性。联邦审计院和各州审计院都不隶属于立法机关与行政机关,处于立法、司法和行政三权之外的独立地位,按照宪法和法律的规定开展工作,经费由预算保证并直接经议会批准。联邦审计院与州审计院是相互独立的关系,在各自的审计范围内独立行使职能。审计院的每位成员具有法官一样的独立性,对法律和良心负责。审计院的院长和副院长的任职期一般为十二年,非经法律程序,任何人都无权将其调离、撤职或者提前退休,期满也不再连任。审计机构的独立性决定了审计具有客观性,不受外部影响,只为法律服务。“头顶一片蓝天”,这是德国审计独立性最生动的诠释。 
  实行严格的职业准入制度。德国审计机关注重高层次法律专家和复合型人才的培养,对人员的需求不仅仅重视学历,更注重能力和实践经验的积累。他们不直接通过招考录用人员,而是采取从其他机关和部门选调人员的方法补充审计队伍,其人员构成是各行各业的专家或骨干,具有较深的工作资历和丰富的实践经验,熟悉政府部门方方面面的职能、机制和运转程序等。审计机关对人员的选调,只要被选调人同意,没有任何单位可以拒绝。录用后还须在行政学院有针对性地培训一年。通过对人员录用的严格挑选和完善的后续教育,确保了每一位审计人员的高素质。 
  质量管理等理念深入人心。德国审计机关录用审计人员,坚持忠实可靠、待人诚实、勤劳认真的标准,并不断加强对审计人员的教育培训。审计人员都把廉洁自律和勤政廉政作为一种内在的自觉行为,依法办事、严格纪律、质量管理等理念深入人心。德国波茨坦大学的专业课教授一直以来向学生传授这样一个理念:审计师、审计员天生就要关注质量,审计员做100个项目,如果有2个项目出现质量问题,则名声就毁了。这对于非常重视名声和诚信度的德国人是难以接受的。德国审计机关也认为,无需对审计人员进行严格管理,审计人员都是最好的精英,能够做好自我管理。 
  外部监督的正向激励。联邦审计院每年就重要的审计结果汇编成年度审计报告递交联邦议院、联邦参议院和联邦政府,以供对该年度联邦政府财政预算执行情况作出评价时参考。联邦审计院随后公开出版该报告,并在联邦审计院网站上公布,同时召开新闻发布会,由院长介绍具有重要意义的审计结果。审计机关与被审计单位的观点分歧可以保留到最后,由社会公众和议会作出最终裁决。这一方面体现了公开、透明的要求,保障了公众的知情权,借助公众舆论扩大了审计的影响力;同时,也正向激励审计机关为了避免公告不实对审计机关导致的负面效应,从而必须保证审计质量。
  对我国政府审计现场管理的启示
  科学认识管与不管的差异。德国审计机关没有专门的审计现场管理的概念,其审计现场管理看似不管,但实则不然。各项具体的法律法规和操作规则等已形成了强有力的限制,审计人员依法办事和自律意识、其对名声和诚信度的重视也形成了无形的约束,“四只眼睛”原则、详细工作记录等各项要求共同构成了事实上的审计现场管理。而在我国现阶段,审计各项规定和操作办法还有不够细化的地方,审计人员的自我管理能力相对较弱,审计现场存在各类风险,所以可谓是不得不管。从未来发展的方向看,应当将规范管理与增强审计人员自律相结合,通过人员素质的提高和规章制度的进一步健全,力争实现管严到管松,最终到不用管的目标。
  以人为本的理念值得借鉴。可以这样认为,德国审计人员的高素质大大降低了审计现场管理的难度和风险。加强我国审计现场管理,应以全面提高审计人员的素质和能力为前提,打造一支具有丰富的工作经验、多样化的专业背景、较高综合素质的审计人员队伍。一方面,积极探索建立更为严格的审计职业准入制度,把好审计人员的入口关,提高法律、工程、环保、计算机等专业人员的比例,逐步加大对其他部门和单位专业人员的引进,优化审计队伍结构,增强审计队伍素质;另一方面,加大对审计人员的后续教育和培训力度,在进行审计业务知识、审计专业技能培训,增强审计人员业务能力的同时,不断加强思想政治与道德法制教育,使其牢固树立依法审计、廉洁自律、质量管理的理念。
  建立更加规范化的操作模式。德国的审计法律法规对审计实施的各个环节都有明确而具体的规定,可操作性强。审计人员严格按审计标准规定的程序和内容进行审计,审计组组长对每个步骤打钩确认,确保全面执行。这种流程化、标准化的做法有利于规范管理,确保质量。目前我国已经基本构建了以宪法为根本依据、以审计法及其实施条例为核心内容、以国家审计准则为工作标准的审计法律规范体系,但具体操作层面的工作指南、操作手册等还较为欠缺。加强我国审计现场管理,应进一步完善审计法律法规制度体系,结合审计指南的制定,进一步细化审计现场各环节的具体要求和操作方法,增强可操作性,同时加大各项规定的执行力度,使得现场审计工作更加规范化、模式化。
  探索更有效的审计业务管理方式。从德国的审计实践来看,采取编制审计地图等方式创新审计计划和审计重点的确定方式,充分发挥年度审计报告公告的作用等做法,对提高德国国家审计现场管理的水平有着明显的效果。我国审计经过三十余年的探索,业已形成了一套具有特色且有效的审计业务管理方式和方法,也在不断探索科学的计划管理和审计结果公告方式。加强我国审计现场管理,还有必要进一步创新审计计划的编制方法,增强年度计划的科学性和合理性,力争采用最小的审计成本获得最大的效益;有必要进一步加大审计结果公告的力度,继续推进审计工作的透明化,通过舆论引导、公众监督等外部力度,进一步促使审计现场管理水平的提高,确保审计工作质量。

(转载自:福建省审计厅 转载时间:2018-2-6 转载链接:http://www.fjaudit.gov.cn/show.aspx?ctlgid=374168&id=101361)



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