首页 > 审计科研 > 审计学会
国家审计促进全面深化改革的策略研究
来  源: 审计局     发表时间:2018-02-05     字体显示:【】【】【
 
 摘 要:本文从国家审计在深化改革中的重要作用出发,揭示出国家审计服务深化改革的作用机理。具体阐述了国家审计促进深化改革的方向性策略,以及审计落实深化改革的具体措施。最后对国家审计自身如何发展创新来服务于全面深化改革提出了具体策略。

  主题词:深化改革   审计策略

  当前,改革进入了“深水区”,党的十八届三中全会明确提出我国全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。国家审计,是国家治理的重要组成部分,其本质是国家治理中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”,是国家依法使用权力监督制约权力的行为。由此,开展对深化改革背景下的审计策略研究具有重要意义。

  一、国家审计在促进全面深化改革中的地位价值以及作用机理

  (一)审计价值定位与改革总体目标的一致性决定了审计在深化改革中的独特作用

  国家审计是由依法设立的专门机构对政府公共责任的履行情况进行独立监督的活动。这些公共责任包括对有关机关、单位和个人使用国家财政资金、管理和使用国有资产,以及行使公共权力所形成的责任。审计机关通过对有关经济活动的真实、合规和有效性进行监督和评价,来促进相关单位和人员有效履行法定职责,同时对有关政策合理性和有效性进行评价,以促进制度的不断完善,有效服务国家治理。

  刘家义审计长在2011年提出“审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为,其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统”。“国家审计监督就是促进完善国家治理的一个重要方面。”明确将国家审计的价值定位确定为有效服务国家治理。将审计的价值定位确定为有效服务国家治理,是与审计立法精神相符合的。《中华人民共和国审计法》第一条规定:“为了加强国家的审计监督,维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益,促进廉政建设,保障国民经济和社会健康发展,根据宪法,制定本法。”这就明确了秩序与绩效是审计立法的根本目标。而秩序与绩效也是国家治理的根本要求。可以说审计天然就是国家治理的重要组成部分。世界审计组织第二十一届大会通过了《北京宣言——最高审计机关促进良治》,明确促进国家良治是各国最高审计机关的重要任务和目标。国家治理已经成为世界各国审计机关共同的价值追求。

  党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了全面深化改革的总体目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力的现代化。由此可以看到审计的价值定位与全面深化改革的总体目标是高度一致的,这就决定了国家审计在依法履行职责,开展审计监督的过程中,能够推动改革的深化,有效服务国家治理体系和治理能力的现代化建设。

  审计机关始终把促进改革作为审计工作的一个重要目标,持续关注体制、机制、制度方面存在的问题,为国家方针政策的制定提供依据和参考。过去几年开展了一系列针对政策制度的审计项目,对宏观调控政策的有效性进行了审计评估,为推动相关领域的改革作出了贡献。各级审计机关都有专门向政府提出宏观建议(主要是改革管理制度和体制)的审计成果文书,在推动改革方面已经取得了一定的成效,李克强总理把审计形象地比作是“改革的催化剂”。

  (二)国家审计推动深化改革的作用机理

  国家审计如何推动改革,通过什么的途径和工作方式来实现其服务改革的目的?这需要对推进改革的机理作一个分析。一般来说审计推动改革是从发现问题作为起点的。通过对审计中发现的问题进行分析,查找产生问题的体制、机制、制度方面的原因,然后提出改进的审计建议并督促整改落实,促进改革和制度的完善。

  作为国家治理的重要组成部分,国家审计促进全面深化改革的作用机理都来源于国家治理的需求,国家治理的需求决定了国家审计的产生,国家治理的目标决定了国家审计的方向,国家治理的模式决定了国家审计的制度形态,随着国家治理的目标、任务、重点和方式的转变,国家审计的目标、任务、重点和方式也在转变。不同国家治理阶段,有关审计的侧重点也不同。

  党的十八届三中全会作出的全面深化改革的决定,将完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化确定为改革的总目标。国家审计作为国家治理体系的一个重要组成部分,一直将促进完善国家治理作为审计的价值追求,在全面深化改革的进程中,发挥着十分重要的作用。随着改革的深化,经济社会的各个方面必将发生深刻的变化,审计监督的对象和审计环境也将发生改变。为适应相关变化,国家审计必需对自身的制度安排和组织行为作出调整和变革,以更好地服务经济社会的健康发展。

  在全面深化改革的国家治理背景下,国家审计应该充分发挥以下几个方面的作用:一是促进国家宏观政策的落实,监督其执行情况,并及时反馈各部门政策执行方式是否合法合规、政策执行目标是否实现、政策执行过程中是否存在重大违法违纪行为、各项方针政策是否得到贯彻落实,促进深化改革目标的实现;二是促进体制与机制的健全,对在政策执行过程中出现的新问题、新情况能够及时提出建议对策,完善各项制度和对策,为经济结构调整提供稳定有序的外部环境,推动深化改革;三是揭示经济社会发展中的突出矛盾和潜在风险,维护国家安全;四是着力解决与群众利益相关的突出问题,促进改善民生;五是开展领导干部经济责任审计,查处违法违纪行为,加强党风廉政建设,推进反腐倡廉;六是监督制约权力的运行,促进民主法治建设。

  二、审计促进深化改革的方向性策略

  随着改革的推进与深化,审计所面临的环境和所审计的对象都会发生深刻的变化,这些变化会对审计产生直接的影响并提出新的要求。改革的全面推进将在政治、经济、文化、社会、生态文明和党的建设等众多方面构建现代国家治理体系。现代国家治理体系的建设,将在很大程度上改变审计所处的宏观环境。

  首先是政府与市场界限的划分,对审计的职责范围和行为方式会产生直接的影响。这次改革的一个重要内容就是要划分政府与市场的界限,让市场在资源配置中发挥决定性作用。政府作用范围的调整将直接影响到审计的职责范围。对于由市场发挥作用的领域,政府将不再直接参与活动,这些领域也就不再作为审计机关的监督对象。而在教育、社保等公共服务领域政府将发挥更大的作用,有更多的财政投入,随之也就应加大审计监督的力度。

  其次是建设法治政府的建设,将使审计监督更加有效。随着政府职能的转变和行政体制改革的深化,法制政府的建设速度将加快。而国家审计实质上是对政府责任的监督,只有在法制政府的条件下,这种监督才能真正实施并发挥作用。法治政府条件下,一方面使得审计监督有法可依,审计机关能够依法开展审计工作,另一方面也可以保障审计发现问题能够得到有效的整改,从而提高审计的实际效用。

  第三是国家治理体系的完善,为审计在宏观层面发挥作用创造了条件。实现国家治理体系和治理能力现代化是改革的总体目标。在这一目标的指导下,要求审计工作必须将有效服务国家治理作为其价值取向,重视对宏观经济活动和经济政策的审计评估,针对国家治理中的重大事项和重要方面提出审计的意见和建议,使审计成为国家宏观经济调控的工具,为宏观经济调控和国家治理提供服务。

  审计应该如何应对这些新的变化和要求,如何发挥国家审计解决制度性缺陷和体制性障碍、促进全面深化改革的功能?我们认为国家审计促进深化改革的方向性策略体现在以下几个方面:

  (一)提高审计目标,审计的目标将以真实性、合法性和效益性为基础向安全性、和谐性方向提高。国家审计以捍卫国家经济安全、保障国家经济权益、维护经济社会稳定为最高战略目标,将国家审计作为促进全面深化改革的重要工具发挥作用。

  1992年党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制目标,强调市场在国家治理中的重要作用。国家审计的目标是配合价格机制有效运转,监督会计信息真实和公允,保障市场经济活力。国家审计的主要职责是重点检查被审计单位财政财务收支的真实合法性,保证会计信息真实可靠。

  2002年党的十六大在政治体制改革论述中突出要求,加强对权力的制约和监督,发挥审计机关等职能部门的作用。这是依法治国战略对国家审计的进一步推动,促使国家审计在加强干部监督管理、预防和惩治腐败、推进依法治国、建设社会主义和谐社会等方面发挥重要的国家治理作用。

  2012年党的十八大报告把“建立健全权力运行制约和监督体系”提升到“政治建设”的高度来论述,把审计监督从“经济监督”提升到“权力运行监督”的高度来论述。这两个提升的论述,明确确定了审计监督在经济、政治、文化、社会和生态文明体制的“五位一体”总布局中的重要地位。中央把加快转变政府职能作为深化改革的重要项目,审计工作是国家重要的治理工具。当前,经济社会发展中的深层次矛盾明显显现,社会对审计的期望值不断升高。基层审计机关需切实处理好参与治理和履行职能的关系。国家审计需以捍卫国家经济安全、保障国家经济权益、维护经济社会稳定为最高战略目标,将国家审计作为促进全面深化改革的重要工具发挥作用。

  (二)转移审计重点,将审计工作的重点逐步从规模转向质量、从结果转向过程、从过程转向管理和绩效、从微观转向宏观、从治标转向治本、从对事和人转向对体制和机制,真正最大限度发挥国家审计在促进全面深化改革的作用。

    1、审计目标实现由狭隘政绩观向科学发展观转变

  国家审计有利于促进领导干部履行职责,推进本地区、本单位和本部门的科学发展,实现经济社会的全面协调可持续发展。在新的经济发展时期,应紧紧围绕经济转型发展的任务,确立国家审计目标新的内涵。第一,应打破 GDP 增长为第一政绩的传统观念,确立科学的政绩观、发展观。第二,要破除狭隘的国家审计观,深刻领会科学发展观的内涵,树立科学的国家审计观。国家审计不单是经济监督的手段,更是民主政治的体现。因此,要树立以人为本的科学理念,把提高领导干部领导水平和执政能力作为国家审计的根本,把实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益作为国家审计的目标。树立和谐发展、科学发展的理念,把促进经济责任全面协调可持续发展作为国家审计的出发点和落脚点,也以此作为领导干部经济责任审计的评价标准。 

   2、审计结论实现由财务评价向绩效评价转变

  国家审计不能仅仅局限于政策执行后的财务状况,更要关注政策的执行情况与执行效果。绩效审计在国家审计的作用越来越重要,主要体现在:(1)通过强化权力监督,促进提高国家审计绩效性;(2)通过关注风险预警,促进提升国家审计前瞻性;(3)内涵扩展为“经济、效率、效果、合法性和合规性”的绩效审计,实施于公共部门执行力、政府运行过程,在更高层次上服务于国家深化改革。提升绩效审计监督层次系,一是对廉洁政府建设、转变经济发展方式、生态文明建设和民生建设等进行绩效审计,二是评估公共政策,三是绩效审计与经济责任审计相结合进行。加强经济责任审计,是国家审计更好推动国家深化改革的重要方面。经济责任审计是国家治理的重要工具,能够更有效、更直接地服务国家深化改革。要将政策执行的绩效评价作为重点,全面反映领导干部的政绩与问题。开展经济责任审计,要以离任审计为主,大力推进任中审计,将审计关口提前,力求早日发现问题、解决问题,避免“秋后算账”,真正发挥审计“免疫系统”功能。另外,要能跳出财政真实性、合法性审计的圈子,加强对社会经济活动效率性、效益性、效果性的审计,深刻揭露体制性、机制性等问题。

   3、审计内容实现由财务收支向科学履职转变

  社会经济贯穿于领导干部任职期间的方方面面,国家审计特别是经济责任审计必须不仅仅局限于财政财务收支,着眼履行经济责任活动内容,按照科学发展的要求,加强对经济决策、经济管理、经济责任的审计监督。重点要关注三个方面:一是贯彻落实科学发展观情况,重点审计执行节能减排、环境保护、资源利用、关注民生等政策情况;二是实施经济决策情况,重点审计有无违反决策程序,随意决策,只关注当前政绩,不重视长期效益和社会效果,给国家造成巨额经济损失的问题;三是履行行政职责情况,重点审计内部控制制度建设、人财物管理、机关行政效能发挥等问题。通过开展科学履职审计,促使领导干部认真贯彻落实树立科学发展观,科学履行经济管理职责。

   4、审计管理实现由粗放型向精细型转变

  国家审计面对的审计对象众多,如何使有限的审计资源得到最充分的利用是需要研究解决的问题。审计机关应按照国家审计准则和操作指南,规范国家审计工作。建立和完善审计质量控制机制,从审前调查、审计方案、审计实施、审计报告等环节入手,实行全过程质量控制,有效防范审计风险。严格执行审计项目会议审议制度,从审计评价、审计定性、责任界定、审计意见等方面严把审计项目质量关。建立审计信息数据库,资源共享、使用高效的审计信息化网络体系,加强审计资料的积累工作,形成审计信息化管理的长效机制。积极探索和应用先进的审计技术和方法,开展计算机辅助审计,不断提高审计质量和审计效率。

  (三)加速审计转型。加速国家审计职能从维护性向建设性的转变,从劳动密集型向科技密集型转变;加速审计工作从经验向科学的转变,从封闭操作向开放运行转变;从独立运行向与社会审计、内部审计协同,与纪检、监察和反贪贿赂配合,与舆论监督和其他经济监督形成合力的转变。

   1.建立与完善审计机关与纪检、监察、检察等部审计机关的职能是对国家财政使用情况进行检查,而对于相关责任人的问责,则有待于行政处罚机构和司法机构的跟进。违纪的由纪律监察部门依法查处,涉嫌职务犯罪的由检察机关依法追究。当前,最为关键的是要完善审计机关与纪检、监察、检察等部门的协调机制,使审计出来的问题能够得到依法查处。首先,要把审计机关与监督、检察、公安机关等部门联合开展工作的制度具体化,增强其可操作性,从制度上保证各机关工作的协调。其次,审计机关与监督、检察、公安等部门要建立协调配合领导小组和联席会议制度,从组织上保证各机关工作的协调。

   2.加强与国家审计的宣传和信息沟通

  在现代政府新公共管理中,国家审计机关扮演着更加重要的角色,它不仅要履行传统的财政审计职责,而且还要承担政府绩效考核的职责。现代国家审计机关对政府的行为及其结果进行监督和控制,不仅有利于政府治理和风险管理,而且也有利于廉洁高效政府的建立。国家审计工作的开展需要进行充分而有效的沟通以取得相关部门的理解与配合,进而提高审计效率并节约审计资源,同时也需要公众的积极参与和密切关注,公众的参与和关注有利于增强审计审计建议的执行力,提高相关问题解决的效率。在法律许可的范围内,国家审计应采取各种有效的方式及方法,包括与网络、媒体间建立起良好的互动关系,以增强审计的透明度。加强国家审计的宣传和信息沟通工作,有利于国家审计工作的顺利开展及其“免疫”功能与治理作用的正常发挥,有利于提高政府工作及其成效的透明度,有利于公民有序地参与门的协调机制政治,进而推进国家深化改革。

  关于具体领域改革对专业审计的影响,刘家义审计长精辟阐述了当前我国国家审计推动完善国家治理、深化改革的重点领域: (1) 在国家权力体系中发挥权力制约和监督作用,促进规范权力的配置和运行;(2) 为国家治理进行科学决策提供及时、客观、可靠的信息,促进国家治理各项政策措施的执行;(3)揭露违法违规问题和滥用权力的行为,维护法治;(4)从体制、机制、制度层面反映问题和提出改进建议,促进国家治理创新;(5)关注民生和资源环境保护,努力维护民众根本利益;(6)实行审计结果公告制度,推动落实民众在国家治理中的知情权和参与权。

  三、审计落实深化改革的具体措施

  国家审计促进深化改革的实施必须有相应的有效的保证措施。这些保证措施包括:

  (一)注重审计宏观把控和统筹分析方面的作用,促进厘清政府和市场的关系,防范经济结构调整过程中可能出现的财政和金融风险。  

  1. 从宏观角度来讲,当前财政风险主要来自两个方面:首先是债务风险,一方面是国债规模增长很快,债务负担日益沉重,财政运行面临的风险度提高,另一方面是多头举债,使财政背负许多不该承担的包袱,甚至超越财政的承受力。由于法律不健全等诸多原因,使财政担保基本处于被动和无序状态,游离于财政控制之外,违规担保大量存在,财政被置于十分被动的地位。一旦被担保单位或企业无法按期还款,债权人就会诉诸法律追究财政的责任,严重威胁地方财政乃至中央财政资金的完整性与安全性,对财政构成一种潜在风险。其次是政府投资决策风险。由于政府的投资决策欠科学, 造成投资决策失误时, 财政要承担较大风险。面对诸多财政风险诱因,各级审计机关应充分发挥财政审计工作的整体功能,利用涉及面广、周期短、反应快的优势,深入调查研究,为政府防范和化解财政风险,制定宏观决策提供科学的依据。

  首先,充分发挥财政审计在宏观经济中的间接调控作用,为政府宏观决策服务。改进财税等部门的管理为目标,通过审计,促进有关部门更好地履行职能,促进经济建设和各项事业的发展;严厉查处财经领域的弄虚作假、徇私舞弊行为,揭露和制止腐败现象,促进各部门的廉政建设。在审计环节上, 要突出抓协调:一要协调处理好与财政、税务及人民银行的关系, 最大限度地取得他们的支持、配合;二要搞好各专业审计组之间的协调配合。国库审计及时为财政审计组提供国库资金情况,财政审计组为各预算执行单位审计组及时提供预算支出总体情况,预算执行审计组同时将审计情况及时向财政审计组汇报。另外,对审计过程中发现的问题,真实、全面地向政府反映,以利于政府整改;同时,对人大报告也要站在政府宏观立场上做到客观、全面、真实。

  其次,建立健全财政风险预警系统立法,防范化解财政风险。管好财政资金,除要完善法制、加大监督检查力度外,应重点立足于防范, 建立有效的防范机制。建立财政预警系统,是适应市场经济管理规律内在要求,加强和改善财政对宏观经济调控作用,增强抵御风险能力,不断提高财政管理水平的重要途径。建立财政预警系统,就是运用分析方法对财政收支运行动态进行监测,在警情扩大或危机爆发前及时发出信号,报警有关部门采取相应对策措施,排除警情,化解风险;依据监测结果,对一定时期内财政运行动态走向进行分析作出判断,为宏观经济决策提供信息依据。而财政审计过程的事前审计、事中审计、事后审计所提供的一系列及时、全面、客观、真实的反馈信息也必然能在这一系统中起着不可估量的作用,因此,财政审计工作应强化对于财政风险预警系统的建立健全,防范和化解财政风险。

  2.受经济全球化和金融一体化、竞争与放松管制以及金融创新与技术进步等因素的影响,全球金融市场发生了基础性和结构性变化,金融市场的波动性和系统性风险日益加剧,严重影响一国的经济发展。由于金融系统的高风险性、信息的严重不对称、金融系统在国民经济中的核心地位及金融危机的严重后果,保证金融系统的稳定性除了严格有效的内部管理外,来自外部的金融监督也极为重要。

  应该深入研究的是,我国国有金融企业普遍实行了股份制改造和境外上市融资,实行传统的财务收支审计可能会与注册会计师审计相重复。因此,国家审计对金融系统审计应改变审计方式,对金融系统实施管理审计。国家审计对金融系统实施管理审计包括:一是加强对国有金融企业管理流程和内部控制系统的审计监督,增强其风险防范能力和可持续发展能力。二是加强对高风险业务的审计监督,对高风险业务的规范性、合规性进行审计,规范高风险业务的管理制度和风险控制措施。三是探索开展经营审计,认真查找问题,堵塞管理漏洞,防范经营风险,促进提高管理水平。

  金融审计具有较强的专业性、综合性和宏观性,这决定了金融审计在推进深化改革中具有独特作用。金融审计进一步推动国家深化改革的路径包括:(1)以防范系统性风险、推动金融改革为着眼点,提升金融审计的目标和定位。①围绕大国金融崛起战略,推动重大金融改革;②围绕防范和化解区域性系统性金融风险,推动建立健全宏观审慎监管体系;③围绕转变金融发展方式,推动提高金融服务实体经济的水平;④围绕金融热点问题,加大查处新型金融犯罪问题的力度。(2)以宏观调控和金融创新为关注点,拓展查处金融违规问题的新领域。(3)以多专业融合、多角度分析为突破点,拓宽金融审计的评价视角,注重结合财政审计的信息资源和专业视角,充分揭示财政风险金融化或者金融风险财政化这些影响国家经济安全的全局性问题。(4)以提升地方金融审计水平为着力点,变监督力度不匀的“瓶颈”为资源整合优化的“蹊径”。

  (二)以绩效审计为核心,从政策执行、资金使用、资源利用和行政效能等方面,综合分析经济效益、社会效益和环境效益,揭露和查处重大资源毁损及效益低下等问题,推动实现可持续发展。 

  我国正处于工业化高速发展的时期,这一阶段将是资源消费高峰,环境污染会更加严重。因此,国家审计机关要加大能源环境审计的力度,以促进经济的可持续发展、经济增长方式的转变。国家审计机关以其超脱地位和特有的功能实施能源环境审计,对环境改善所发挥的重要促进和保障作用也是其他机构无法替代的。能源环境审计的对象主要包括:政府能源环保等行政管理部门的能源环境管理监督行为;国有资源的规划、开发、利用行为;国家环境保护的规划、实施、管理行为;工业企业及其他企事业单位的生产经营活动;改建、扩建项目,技术改造项目,房地产开发项目,旧城区改造项目等建设项目的施工建造行为;交通运输部门、能源供应部门等公用事业单位的服务供给行为;人类作为群体在社会经济生活中的其他可能对环境造成破坏的具体行为和活动。为提高能源使用效率、保护环境,需要在资源环境审计中引入绩效审计。

  当前能源环境开展绩效审计工作存在的主要问题:一是能源环境审计的深度、广度不够。对能源环境政策和评价指标的制定和执行情况、对环境责任的履行情况审计较少,对资源环境及其监管活动中生成的业务数据和环境报告、对资源环境相关项目建设和运营效果等数据进行审计调查分析不够;对区域范围的环境污染防治专项审计较少;对一些重要领域如地下水污染防治、空气污染防治、土壤重金属污染防治、海洋环境保护、食品卫生安全、农村面源污染等涉及较少。二是资源环境审计的技术方法比较单一。对环保绩效审计仍少有涉及;对行业主管部门已有的监测、测量技术方法,如全球卫星定位系统GPS等,尚未广泛利用;环境保护的信息系统审计尚未开展。三是资源环境审计的法律、法规依据不足。对电子数据的采集的法律法规,包括对相关保密、数据存储环境、数据使用权限等方面的规范尚不健全。四是缺少资源环境审计专门的审计准则,相关理论研究也有待加强。

  解决这些问题,需采取以下措施:(1)转变观念,从实现人、社会与自然和谐发展的高度,树立与党的十八大提出的生态文明建设相适应的大生态审计观。(2)从服务国家治理的高度,整合相关资源,安排好审计项目。要与国土、环境保护、林业、水务等相关部门进行资源整合,使这些部门的专业技术与审计技术进行互补,开展联合审计监督;安排能源环境审计项目,既要全国一盘棋,协调联动,又要因地制宜,突出重点。(3)加大对环境政策、环保排放标准的审计。通过审查标准是否恰当、政策是否可行来推动国家环境保护法律体系的完善。(4)加大对重大环境安全事件、环境治理中的重大热点问题、重点生态建设工程和生态脆弱地区生态保护项目的跟踪审计,维护环境安全。(5)加大环境生态绩效审计,关注重大项目的经济效益、社会效益和环境效益。要评价环境政策的执行效果,评价资金使用的经济性、效果性和效率性,适当增加事前审计和事中审计。(6)大力推进审计技术和方法手段的创新,提高资源环境审计的效率。积极探索引用行业主管部门已有的监测、测量技术方法,以及其他监督检查手段与方法,积极开展资源环境信息系统审计。(7)加快资源环境审计准则的制定和资源环境审计理论研究步伐。研究制定资源环境审计规范和环境评价标准,使资源环境审计的范围、内容、程序、方法、评价指标等具体化、规范化。

  (三)在经济责任审计中引入债务管理、民生改善、环境治理、生态效益、节能减排、科技创新等评价指标。

  领导干部经济责任审计的审计对象是领导干部,目标是利于促进领导干部更好的履行职责,推进本地区、本单位和本部门的科学发展,实现经济社会的全面协调可持续发展。要将政策执行的绩效评价作为重点,全面反映领导干部的政绩与问题。在新的经济发展时期,应紧紧围绕经济转型发展的任务,确立经济责任审计目标新的内涵。第一,引入对“三农”、科技、教育、卫生、文化等重点民生项目和资金的审计监督,把人民群众最关心、最直接、最现实的问题作为审计重点,促进公共资源配置更多地向民生领域倾斜,切实维护人民群众的利益。第二,引入对节能减排资金及钢铁、电力等重点行业节能减排政策执行情况的审计和调查,重点关注节能减排政策措施的贯彻执行、阶段性目标完成、资金管理使用、重点项目建设和重点企业节能减排情况,促进落实节能减排目标责任制,推动实现节能减排目标。第三,引入环境审计,开展森林工程专项资金审计、重点工业污染治理专项资金审计、矿产资源补偿费征收管理使用情况审计调查。审计内容不仅仅局限于对环保资金征收、管理和使用情况的合规性,更重要的是关注环境治理和保护情况。重点检查了解两个方面的情况:一是环保资金的使用效果;二是各项环保政策措施的落实情况及其效应。同时,探索对环境治理和保护进行审计评价。把环境审计逐步引向深入,为促进经济发展方式的转变,实现可持续发展发挥审计应有的作用。

  (四)关注民生资金和环保项目的审计,重点加强对土地、矿产、水等自然资源,以及重点流域、区域、行业污染治理和环境保护情况的审计,推动完善自然资源资产监管体制,加强土地出让收支审计,促进土地节约集约利用。

  对自然资源审计在推进全面深化改革中的重要作用有:(1)通过持续关注国土利用、资源节约、生态环境保护等重点方面,维护国家生态安全,推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。(2)通过监督耕地保护与国土空间的优化开发利用,为促进经济发展提供更好的资源保障。(3)通过评价、跟踪环境保护政策的制定执行情况,促进生态文明制度建设。(4)通过揭示重大违法违规问题,维护资源环境安全。(5)通过揭露违法占用耕地和海域、违规排放污染物等危害人民群众利益的行为,以及一些执法部门执法不严、行政不作为等问题,保障和提高人民群众生态健康水平。

  对自然资源审计进一步推动国家深化改革的路径包括:一要积极开展合作审计,各级审计机关尤其是上级审计机关要根据环境保护跨行政区域的特点,积极组织相关审计机关和协调相关主管部门,对水、大气污染防治和生态建设等共同关注的区域性生态环境事项,通过平行或联合审计的方式开展审计和审计调查,并建立协商机制,加强审计情况的协调、沟通与交流,共同研究和探讨解决问题的措施与办法;二要积极开展跟踪审计,各级审计机关对关系国计民生的重大资源开发利用和环保工程项目、重大资源环境管理政策措施和战略规划等,要积极试行跟踪审计和审计调查;三要积极运用信息技术与方法,如全球卫星定位系统(GPS)和环境质量监测技术、排污费核定和污染物减排核算办法、环境统计信息系统、排污费征收管理系统和污水处理信息系统等。

  四、审计创新发展策略

  (一)革新国家审计理念和行为方式

  要主动适应形势发展,践行科学审计理念,将有效服务国家治理推动深化改革作为审计的价值追求。国家审计通过依法履行职责,对权力运行进行监督和制约,发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能,推动国家实现良好治理。并以这一理念为指导,对审计工作的目标和重点进行调整,探索服务深化改革的路径和方法。

  适应深化改革的要求,开发新的国家审计程序和方法。改革的推进必然导致国家审计的目标、对象、方法、技术、实务、审计准则和依据、评价标准、审计人员和审计理论等产生重大变化。审计目标由揭露会计错弊转向包括揭露错弊、指出其根源与后果的多元化目标发展;就地审计方式将逐步消失。未来的审计将成为数据库的审计,审计师的主要精力将集中于采集、保存和确保数据库的程序上。充分利用现代信息和网络技术,革新审计技术手段。

  (二)整合审计资源

  当前形势下,审计监督已成为推动我国深化改革的重要内容,作为一项社会活动,审计资源是制约审计发展的关键因素。目前,由于审计部门任务重、责任大及审计人员数量、质量等方面的问题致使审计资源短缺的矛盾十分突出,为了最大限度地发挥审计整体优势,审计机关必须在实践中对资源的整合进行积极探索,在这方面,一些审计机关已经做了有益的尝试。如在经济责任审计中,相关部门配合协调,审计成果互相利用;在财政预算审计中进行“一体化”探索;还有一些审计组织在组织审计项目时,在区域内通过实行人力资源的优化、信息共享、成果共用,如在国家审计、民间审计和内部审计之间,政府上下审计机关之间进行有效整合,取得了很好的效果。 

  (三)更新观念,创新审计人才培养途径

  为了进一步适应经济政治发展的新要求和社会公众的新期待,更好地发挥国家审计的“免疫”功能和治理作用,国家审计需要从专业技能、管理知识、服务理念等诸多方面加强对审计人员的培训力度,提高其执业能力。审计机关负责监督各级政府财政收支和国有企事业单位财务收支,业务量巨大,国家审计人员只有在具备了财务审计、绩效审计等多方面专业知识的基础上,才有可能很好地胜任工作,不辱使命。与此同时,经济社会的发展客观上也要求审计人员必须具备较高的专业理论素养、实际业务水平、沟通交流技巧及职业判断能力等综合素质。为确保审计人员具备必要的知识与技能以及一定的专业水准与胜任能力,更好地适应参与国家治理的实际需要,国家审计应更加重视和加强培训工作,不断提升审计人员的执业能力。最高审计机关国际组织在成立50周年之际所提出的未来五年策略规划不仅包括以任务为导向的专业能力培养目标,而且还包括专业准则制订和审计知识分享等目标。其中,专业能力培养的目的是通过训练、技术支持及各项发展计划,加强最高审计机关的专业能力,具体的训练措施包括研讨会、地区性小组训练、国际组织技术发展计划。鉴于此,国家审计需要根据现有的审计体制和审计业务实际,借鉴国内外成熟的培训经验,建立国家审计人员培训发展体系,增加国家审计人员培训力度,确保国家审计人员具备相应的专业水准与胜任能力,以适应其参与国家治理的客观需要。

  (四)加快计算机辅助审计软件的研究开发和推广应用

  建立以信息网络为重点的信息技术基础,为新知识、新技术的扩散和应用提供良好的载体,促进知识与信息的收集、处理、输出和应用根据审计工作的需要,必须对计算机会计信息系统设计和开发提出审计要求,系统的各种数据文件都应留下审计线索,除应保证会计数据文件的打印输出外,还应将会计数据文件以可审计的方式进行存储保留。审计人员可利用计算机方便地获取被审计单位计算机会计信息系统中的数据文件,通过必要的数据转换,使其成为审计人员可识别的数据文件形式,在此基础上,再对各种数据进行重新组合和处理,以实现审计目标,达到审计目的。

  五、小结

  审计的目的不仅要查找问题,揭示问题,更要通过发现问题剖析原因,解决制度性缺陷和体制性障碍,保证和维护国家经济安全,使其健康和谐发展,充分发挥审计“免疫系统”功能,促进全面深化改革。国家审计的价值定位与改革总体目标的一致性决定了审计在深化改革中的重要作用,审计机关可以通过多种措施和路径推动和服务改革。“国家审计与全面深化改革”问题的研究是一个开放性、前沿性的研究课题,需要持续不断地摸索规律,不断注入新的思想源泉,不断与实践发展互证。所以,开展对“国家审计与全面深化改革”的理论研究,将是今后一段时间我们继续研究的重点。

  主要参考文献:

  (1)刘家义,2013,在2013年全国审计工作会议上的讲话

  (2)李厚喜,2011,《审计研究简报》第16期《国家治理视角下的审计职能定位分析》

  (3)尹平,2011,《审计与经济研究》第6期《基于经济发展方式转变视角的国家审计战略转型——兼述市场失灵与政府失灵下的审计规制》

  (4)宋常,王睿,赵懿清,2012,《审计与经济研究》第1期《国家审计在走向善治的国家治理中的若干问题》

  (5)许亦闻,关金宝,魏尧,2013,《中国审计报》第2版《发挥审计职能作用 服务全面深化改革——全国审计工作会议分组讨论综述》

   

  

   

  

  (转载自:福建省审计厅  转载时间:2018-2-5 转载链接: http://www.fjaudit.gov.cn/show.aspx?ctlgid=514532&id=101355)



收藏】【打印】【关闭