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浅谈审计法制建设
来  源: 审计局     发表时间:2017-12-22     字体显示:【】【】【
 

  摘要:党的十八届三中、四中、五中全会精神和《国务院关于加强审计工作的意见》及习总书记重要讲话,对进一步推进审计工作转型升级,服务全面深化改革和推进依法治国提出了具体要求。随着全面深化改革和依法治国的推进,对加强依法审计要求越来越高,一方面为加强审计法制建设创造了条件,另一方面也对加强审计法制建设提出了更高的要求。审计法制建设已日趋完善,但仍存在不足,应切实加强审计法制建设,为我国审计工作的科学发展提供坚实的法制保障,以审计法制建设的新成效促进依法审计。

  关键词:审计 法制建设 发展 完善

  审计是国家治理的重要组成部分,在推进深化改革、服务科学发展、维护经济安全、促进改善民生、推动民主法治、反腐倡廉等方面肩负着重要职责。党的十八届三中、四中、五中全会精神和《国务院关于加强审计工作的意见》及习总书记重要讲话,对进一步推进审计工作转型升级,服务全面深化改革和推进依法治国提出了具体要求。随着全面深化改革和依法治国的推进,对加强依法审计要求越来越高,一方面为加强审计法制建设创造了条件,另一方面也对加强审计法制建设提出了更高的要求。在新形势下,审计机关坚持谋划和推进审计法制工作,不断提高审计法治化、科学化水平,切实加强审计法制建设,为我国审计工作的科学发展提供坚实的法制保障,以审计法制建设的新成效促进依法审计。

  一、我国审计法制建设发展进程

  1982年修改的《中华人民共和国宪法》第一次确立审计监督制度和审计机关的法律地位,我国审计监督制度进入从无到有,逐步发展的历史时期。与审计监督制度建设同步,我国审计法制建设也经历了以下三个发展阶段:

  起步阶段: 1983年《国务院批转审计署关于工作几个问题的请示的通知》和1985年《国务院善于审计工作的暂行规定》为贯彻落实宪法规定、规范审计工作提供了必要的法规依据,保障了起步阶段审计工作的开展。1988年国务院发布《中华人民共和国审计条例》后,较为完整的审计制度体系初步形成。条例将宪法关于审计监督的原则、规定进一步具体化,对审计机关的任务、职权、领导体制、审计工作程序、内部审计、社会审计,以及被审计单位和审计工作人员的法律责任等,作了更为明确的规定,初步构筑了我国的审计法律、法规体系。

  发展阶段:1994年《中华人民共和国审计法》公布,这是中国审计法制建设的重要里程碑,标志着审计工作走上了法制运行的轨道。审计法总结了我国审计机关成立以来的经验,借鉴国外审计立法的有益成果,明确规定实行本级预算执行情况审计和下级政府财政决算审计,确立了审计机关较高层次的法律地位,也确立了我国审计法律体系的基本框架。

  完善阶段:1994年《审计法》公布后,审计法制建设仍在不断完善提高中。国务院先后于1995年颁布了《中央预算执行情况审计监督暂行办法》、1997年颁布了《中华人民共和国审计法实施条例》。2006年对《中华人民共和国审计法》进行了修改,对于审计机关全面履行职责,加强审计监督,规范审计行为,促进依法审计具有十分重要的意义。2010年国务院公布新修订的《中国人民共和国审计法实施条例》,进一步明确了审计监督的范围,规范审计监督的权限,加强对审计机关的监督。

  为不断完善审计制度,提高审计工作的规范化水平,审计机关开始进行审计规范体系的建设。1996年审计署发布了38项审计规范,在之后的几年发布施行了《中华人民共和国国家审计基本准则》以及若干通用审计准则。2004年审计署颁布了《审计机关审计项目质量控制办法(试行)》,进一步完善了我国审计规范体系。审计法修改后,《中国人民共和国国家审计准则》经历了三次修订,于2010年审议通过,是完善我国审计法律制度的重大举措,对规范审计机关和和审计人员执行审计业务的行为,保证审计质量,防范审计风险,发挥审计监督作用有十分重大的意义。与此同时,各省、自治区、直辖市还结合当地实际,就经济责任审计、国家基本建设项目审计、内部审计等问题,积极推动地方立法和规章制度建设,颁布了一批地方性法规和规章。

  当前,由宪法、审计法、审计法实施条例、国家审计准则、地方性审计法规和规章构成的中国特色社会主义审计法律规范体系框架已经基本形成。审计工作基本走上了法制化、规范化、科学化的轨道,审计法律制度不断趋于完善。

  二、目前审计法制建设存在的不足

  (一)我国现行审计法律制度不完全适应“审计全覆盖”要求。

  国务院出台《关于加强审计工作的指导意见》,提出“对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策落实情况,以及公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况进行审计,实现审计监督全覆盖”。随着我国社会的变革和经济体制、政治体制改革所引发的政府管理体制的转型和经济增长方式的转变,审计环境正发生着重大变化,审计领域在不断拓展。如经济责任审计方面,2014年印发的《党政领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》将政府性债务、自然资源资产、生态环境保护、民生改善、厉行节约反对浪费、履行有关党风廉政建设第一责任人职责等列入经济责任审计内容。尤其是自然资源资产、生态环境保护经济责任审计,成为审计机关面临的一项新课题,没有现成的套路可以遵循。现在各地审计机关正积极探索经济责任自然资源资产、生态环境保护审计,也出台了相关试行制度规范等,但现行的审计法律制度建设与审计领域的扩大发展还不相适应,目前仍未出台相关审计指标评价标准、操作性指导文件等。

  (二)基层审计机关审计法制建设不够完善。

  目前现有审计法律制度已趋于完善,但仍有部分地方审计机关未能充分认识审计法制建设的重要性,自身法制建设不够完善,尤其是县级审计机关法制建设亟待提高。县级审计机关在审计过程中主要遵循《审计法》、《审计法实施条例》和《国家审计准则》等国家级层面法律法规,未能根据审计实际情况制定适合本审计机关的相关规章制度用来规范审计执法行为,导致《审计法》、《国家审计准则》等法律法规未“落地”,执行不到位。

  (三)审计执法依据较不足。

  在现有法律框架下,审计机关属于行政执法部门。但行政立法很大程度上是部门法,行政处罚的主体多是行政立法部门,审计监督涉及面广,但有很多问题不能处理。“审计法”对审计的处理处罚提供了两种选择:一是直接处理,即由审计机关依照“审计法”有关审计处罚办法对违反财经纪律的被审计单位直接进行处理;二是间接处理:即由审计之外的其他部门来处理。分三个层面:一是对违反财经法规的事实由人民政府或者有关部门在法定职权范围内依照法律和行政法规规定进行处理;二是对负有直接责任的责任人,由审计机关建议纪检监察部门给予行政处分;三是对触犯刑法的责任人,移送司法机关追究刑事责任。但是,审计直接处理的依据,长期以来执行的是2004年颁布的《财政违法行为处罚处分条例》及其他一些零星和临时性的规定,对于违法行为的审计执法来说还是相对不足。审计处理依据不足,使得审计执法面临审计范围宽,处理难的问题。

  三、加强审计法制建设的思考

  (一)完善审计法制体系,适应发展新要求。

  国务院印发的《关于加强审计工作的意见》提出了实现审计监督全覆盖、充分发挥审计作用、完善审计工作机制等要求,是当前和今后一个时期开展审计工作的纲领性文件。要不断完善审计法制体系,适应审计发展新要求,真正实现审计工作有法可依、有章可循。要尽快编制针对不同行业的审计指南,构建一系列科学合理的行业审计评价指标体系。在完善审计法律规范、准则和指南体系的过程中,要注意解决好立法的技术性问题,坚持以行业特点为基础,从审计业务实际出发,确保规范建设服务于审计业务工作,提高审计效率。

  (二)充分认识审计法制建设重要性,加强审计规章制度建设。

  各级审计机关要充分认识到审计法制建设面临的形势和存在的不足,提出加强审计法制建设的总体规划,采取有力措施,切实推进审计法制建设迈上新的台阶。制定审计规章制度既要符合国家法律规定,又要从实际出发,立足于审计实践,突出可操作性。同时将制度建设列入绩效考核,落实制度执行,促进审计工作法治化、规范化、科学化。

  (三)坚持依法审计,严格执法。

  坚持依法审计,既是审计机关贯彻执行依法治国基本方略的必然要求,也是社会主义市场经济条件下发挥审计监督作用的重要体现。要依法履行宪法和法律赋予的职责,切实做好依法审计工作,做到敢于执法,敢于审计,执法必严,违法必究。审计机关要切实增强法治观念和依法办事能力,以事实为依据,以法律为准绳,做到审计事项合法、审计程序合法、问题定性处理合法,确保审计质量。进一步增强法律意识,严格按照《审计法》及其《实施条例》规定的审计权限和审计程序,认真履行职责,加大执法力度。

  参考文献:

  1、朱登云,完善我国审计法制建设的思考;

  2、梁芳,试论国家审计与法治建设的关系;

  3、张鸿,试论我国政府审计法律制度的不足与发展;

  4、审计署、人力资源和社会保障部,《审计理论与实务》。



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