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国家审计机关风险管理研究
来  源: 审计局     发表时间:2018-10-27     字体显示:【】【】【
 

  (黎明职业大学经管学院  泉州 福建 362000)

  摘 要:为研究国家审计机关风险管理的主要表现,采用文献分析和理论分析的方法对国家审计机关风险管理的成因与作用机理、存在的现实问题及其防控制度体系选择路径进行定性研究。由此表明,一方面有审计就有风险,审计风险伴随着市场经济活动而产生,国家审计与审计风险具有高度的相关性;另一方面国家审计作为政府的一项经济监督机制,只有有效防范和管控审计机关风险,才能真正发挥审计自身的免疫功能,加强市场经济的监督作用,进而推动审计工作可持续发展。

  关键词:审计机关;风险管理;成因;防控;路径

  一、引言

  近年来,随着经济发展和社会经济活动范围的不断扩大,国家审计机关的工作任务日益繁重且愈加复杂,随之承担的审计风险也不断增加。国家审计机关作为国家的“免疫系统”和国家经济发展的重要监督者,同时国家审计作为一种强制性的监督审计,不可避免地有国家审计就有审计风险。基于此,文章从加强审计风险管理的视角从垂直领导体制、法规制度体系、内部控制制度体系、监督机制体系、审计结果公告制度体系,廉政风险及其惩防体系,审计风险控制体系等方面来全面构建完整的审计机关风险管理防控体系,深入研究国家机关的审计风险及其控制与防范,对于保证审计质量,充分发挥国家审计的“免疫系统”功能和经济监督作用,总结审计经验,指导审计实践,有效实现审计目标,促进依法行政和依法治国都具有重要的现实意义。 

  二、国家审计机关风险的分类与表现分析

  国家审计是一种国家行为,有国家审计就有审计风险,审计风险在审计机关的执法监督中不可避免地客观存在。国家审计机关风险广义上而言,包括国家审

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  基金项目:福建省审计厅2017年度审计科研招标立项课题(项目批准号:MSK1706)。

  作者简介:杨京钟(1974- ),男,教授,经济学硕士,中国审计学会会员,福建审计学会理事,主要从事审计理论与政策方面的研究。

  计机关在审计监督中没有察觉到的自身重大错误或失误的风险,审计人员基于审计职业监督审查和专业自判上而偏离审计客观事实作出的审计结论和决策失实,以及审计监督复杂性和不确定性导致的审计职业风险等三类情形给审计主体(被审计单位)带来某种损失的可能性而应承担后果责任的风险;从狭义内涵而言,仅指审计机关在审计监督中自身没有察觉到的重大错误和提出的审计意见、作出的审计结论、审计决策失实而导致的自身风险。国家审计风险是伴随着市场经济活动产生而产生的。随着我国社会政治、经济的不断快速发展,经济活动领域的不断扩大,经济和社会领域的改革进入深水区,国家审计机关所承担的“免疫系统”责任也越大,审计难度就越高,审计风险也就随之增大。[1]因此,从审计机关风险所具有的客观性、普遍性、复杂性、不确定性、潜在性、损失多样性、偶发性、可控性、过程性等特征决定了审计机关风险的分类与主要表现:

  一是固有风险。由于内外部因素环境的影响,被审计单位自身账户、财务报表、交易类别乃至整个经营管理系统可能发生重大错误的固有风险。固有风险对审计风险的影响是间接的,审计机关在审计执法中对被审计对象的固有风险因素无论是采取定量分析还是定性分析均存在很大的制约性和不确定性,必然对审计监督的固有风险评估造成极大的主观性。因而对固有风险的计量判定存在主观行为上的固有风险。

  二是控制风险。一般而言,控制风险与审计风险成正相关关系,即控制风险越高审计风险便越高,反之两者越低,控制风险对审计风险产生的是间接影响。审计机关在对被审计单位的业务和会计处理发生错误和舞弊而未能及时发现、制止和纠正造成的控制风险。审计机关在审计监督过程中,由于自身素质和疏忽大意未能对审计主体的内部会计控制制度、制度体系、内控健全性、有效性、局限性等认真分析、评判和和测试而造成的不确定性控制风险。

  三是检查风险。审计机关通过预定的审计程序实施监督中没有及时、有效地发现审计主体财务会计报表中(会计主表和附表)的重大错报或漏报问题而产生的审计检查风险。检查风险对审计风险的影响是直接的,即检查风险直接引起审计风险。可以说检查风险是审计风险的独立变量,任一环节审计监督的失误都会致使检查风险的发生。

  四是操作风险。审计机关在具体审计项目执行中,由于审计机关管理制度的不健全、不完善,以及审计干部审计行为、审计环节的不规范对审计主体造成了权益性侵害而给审计机关造成损害的操作风险。表现在审计机关管理制度缺陷引起的风险致使审计机关应当承担的行政责任,审计人员收集监督证据不足,惩罚定性不准等执行审计过程中行为不恰当引起的风险,以及审计主体自身存在严重的事项错报或欺诈行为没有被审计机关发现而造成损害的风险,这对国家审计机关的名声和名誉造成消极的影响。

  五是道德风险。审计机关工作人员违反审计工作纪律、审计监督流程给审计经济监督造成不良影响和后果的审计风险。在日常审计中由于信息不对称、契约不完备的委托、契约不完备的委托、过低的法律责任软化法律约束、有限责任公司制的缺陷、审计客体“收买审计原则”等因素多种因素诱发审计道德风险,导致审计监督信息的失真,审计机关部分审计干部成为各类违法犯罪行为的“帮凶”,[2]严重削弱审计队伍战斗力,丧失国家审计机关审计监督的权威性等审计道德风险。

  六是战略风险。基于国家审计战略出发以及审计机关长远发展角度来识别、评判和防控审计风险,如果国家审计机关不能确保独立、正直、专业的审计监督,无疑给审计机关名誉造成无形损失或应由审计机关承担的相应责任。主要包括:(1)由于审计机关屈服于各方面无形的压力而妥协让步,无法保持审计经济监督独立性形成的风险;(2)由于审计机关未能分别与各级人大和审计主体等工作利益相关方保持紧密合作的恰当关系而形成的风险,最终形成严重的对立关系而不利于审计监督职责的长远发挥;(3)由于审计机关未能确保审计队伍人才质量、专业结构,专业能力、人员素养、职业道德等的持续提升而形成的风险;(4)随着经济、政治、法律、社会等外部环境因素的不断变化审计机关不能与时俱进,正确认识这些环境因素变化而形成的风险。这些风险后果不会造成直接的法律或行政责任,更多表现为名誉、信誉等诸方面的无形损失。 七是法律风险。(1)审计人员随意机械执法导致的风险。在审计经济监督执法过程中,一些审计机关干部死扣审计法律法规中的个别条文甚至是过时的条文,机械的生搬硬套,缺乏依法审计、依法监督的理念和意识,致使审计执法随意随便,审计的执法力和公信力风险增加;(2)审计机关在履行监督职权的越位和缺位的风险。审计机关在履行审计监督基本职能时在向审计执行权、决策权渗透与延伸中,无限扩大经济监督职权和审计基本职责,或受经济利益驱动忽略实质问题,失职渎职等违法违纪而增大了审计风险;(3)行政诉讼风险。审计机关人员在经济效益审计、经济责任审计等各类审计中,不可避免地会出具披露对被审计单位和与此相关的责任人的审计报告,若报告中适用的审计法律法规不准,审计查处的问题不实,被审计单位和相关责任人势必采取行政诉讼权利来捍卫其权益,这样审计机关会面临“被告席”的风险;[3](4)行政赔偿风险。审计机关在审计执法实践中会涉及诸如采取强制措施或泄露国家和审计单位商业秘密而造成的经济损失,审计机关将承担巨额的经济行政赔偿责任的风险。

  

  八是管理风险。审计机关由于信息不充分,对日常审计监督工作的总体目标、审计程序、审计规划、审计人才配置、项目管理等内容不明确,把握不准、随意性强且疏于管理致使审计机关审计日常工作无法保质按时完成。正式由于审计机关的审计力量严重不足,管理流于形式而难以适应繁重复杂的审计检查任务,无法有效履行审计监督职责,给审计机关质量控制带来极大的管理风险。

  九是质量风险。审计机关审计干部未能规范自身的审计行为,没有严格按照《审计法》、《审计机关审计项目质量控制办法(试行)》、《行政处罚法》等相关法律法规的规定实施审计日常监督,导致审计程序不规范,项目审计取证不合规,适用法律法规不准确,审计基础工作薄弱、审计报告或审计决定书质量不高,审计实施方案不规范、审计质量控制不严等,从而给国家审计机关带来一系列的审计质量风险。

  十是人力资源风险。审计机关审计人员、文化知识结构、整体素质、职业道德素质、年龄结构等方面不能胜任繁重的审计监督工作,导致审计人员缺乏开拓进取精神和宏观意识和全局意识,审计业务不精通,以审计者自居不恪守审计职业道德,人员年龄老化、知识单一、结构不优,审计干部人才资源配置不合理,复合型专业人才匮乏、审计监督工作的积极性、创造性和主观能动性未能得到充分发挥,极大地影响了国家审计工作的可持续发展。

  三、国家审计机关风险传递的作用机理

  风险是客观存在的,只有充分认识国家审计机关审计风险的成因与作用机理,采取得力、可操作性的预防和控制措施,才能有效管控、防范和降低审计机关审计风险,当好经济卫士,真正发挥好自身的免疫功能,使国家审计在维护市场经济秩序方面发挥应有的监督作用。

  (一)国家审计机关风险传递的必备要素

  审计机关风险不仅包括有形的而且包括无形的风险,其作用机理在于,一方面审计机关的风险传递是风险直接或间接扩大、传导、扩散的一种作用形式。具体表现在各种直接(间接)风险从审计机关内部各部门之间的扩散和相互转移,或者不受监管约束而传导、扩散至审计主体,这给被审计单位的审计监督带来危害。另一方面,风险传递是基于审计机关各种风险因素聚集且相互作用、相互影响的结果,从而逐渐累积而形成审计机关风险源(即审计风险滋生传递的源泉),[4]在此基础上以风险流(即审计机关内部相关联业务环节在各部门或审计主体之间转移的过程)形式为风险载体(审计主体和审计客体面临的损失或危害状态)对审计机关、审计干部、审计项目、审计工作及其审计内部业务带来不利的负面影响(如图1内容)。可见,审计机关风险传递必须具有风险源、风险流和风险载

  

  

  图1:审计机关风险传递构成要素及其作用机理一览图

  体三个基本要素,此三要素作用机理即是国家审计机关常见的十大风险为其滋生传递的风险源,通过一定的传播路径,风险在审计机关内部各部门相关联业务环节或被审计对象之间直接或间接传导和扩散形成审计风险流,最终传导作用于审计机关内部或者审计主体,进而给审计机关自身的审计日常监督或者被审计对象造成损失或极大的危害,影响了审计机关的声誉、形象以及审计监督的绩效。

  (二)国家审计机关风险传递的作用路径

  有审计监督就有审计风险。从国家审计机关风险传递的作用路径看,上述分析的十大审计风险转化为审计风险流后,以审计机关的审计项目为主体和核心,将审计机关监督的若干个具体审计项目的审计风险源得到释放,便沿着一定的传导途径和渠道在审计机构各个部门和相关项目、审计业务等环节进行的扩散与传递,其风险传递路径以三个基本要素为载体直接或间接地在审计机关内部或者被审计对象之间进行传递和扩散(如图2 内容)。具体而言,审计机关的审计风险在其内部各业务部门之间、不同类型的风险扩散和传递,在审计风险经过复杂路径的传递过程后,其审计主体和审计客体面临的诸多损失和危害影响的强度得到不同程度的改变,[5]这种不同程度的改变是国家审计机关的审计风险在各要素、特定路径传递的共同作用下的必然结果。

  

  图2:审计机关风险传递的作用路径一览图

  四、国家审计机关风险成因的判定

  国家审计机关风险的成因由多种因素形成,既有主观因素的内部动因又有客观环境因素的外部诱因(如图3内容)。

  (一)内部动因-----主观因素分析

  1、个体素质因素。即审计人员自身素质风险。表现在:一是审计机关审计监督力量尤其是基层干部队伍素质不高,由于未接受过系统且严格的审计训练,审计人员在审计监督中易产生引用审计法律法规不规范不准确,事项定性不正确的现象;由于拥有监督权利而忽视审计风险,依法审计意识不强而增加审计风险。二是个别审计人员法律意识淡薄,在审计过程中自律性薄弱,不能严格依据审计法律法规行使审计职责,出现接受被审计对象的馈赠或贿赂现象。三是部分审计干部专业能力不强,特别是审计技术方法落后。当前审计技术和审计手段依然停留在初级阶段,运用现代化的审计监督技术和手段不全面,而且会计审计专业技能、审计分析能力、电算化审计知识、审计判断能力、政策理论水平、政策法规及个人表达能力等综合审计能力仍然不强,制约着审计监督工作,这给审计机关带来了潜在的审计风险。四是审计机关管理水平带来审计工作风险。某些审计机关和审计干部审计执法程序粗糙简单、执法不规范,极易造成一系列的矛盾,审计风险在所难免。

  2、审计过程因素。我国《审计法》明文规定,审计过程风险包含审计计划风险审计程序风险审计证据风险审计技术风险审计报告风险审计处理处罚风险等内容。(1)在审计计划风险方面,审计机关审计人员在制定年度审计计划时没有依据审计法律法规选择审计项目,因而在日常审计中出现无授权审计、违规审计越权审计的风险。(2)在审计程序风险方面,审计机关没有下达审计通知书审计底稿无人签字审计报告出具不规范,对被审计对象处罚时未举行听证”等,导致审计程序规范的随意性大从而导致审计机关处于被动地位,带来审计风险。(3)审计证据风险。由于审计人员自身素质的原因获取的审计证据面临真实性、可靠性和充分性问题而导致审计风险的产生。(4)审计报告风险。审计机关出具的审计报告内容不真实、不完整, 评价不准确,处理依据不恰当等;(5)审计处理处罚风险。审计机关在最终的处理处罚中由于引用法律法规不准确,选用处罚处理条款不当,越权审计处罚,程序处罚不规范等均会带来审计风险。

  3、审计技术方法因素。一方面审计机关通常使用的审计技术方法存在固有的缺陷。审计机关审计时允许采用的审计监督程序以一定的审计风险为前提,通常采用分析复核法和抽样审计法实践应用到整个审计监督过程当中,这样审计机关可能没能发现潜在的审计问题,而且有些审计技术方法例如抽样审计类技术自身存在风险,因统计样本量的不同会存在不同程度的误差,极易遗漏重要事项形成审计风险。[6]另一方面各级国家审计机关实施并采用了基于AO 和OA 审计系统的“金审工程”,但由于一些审计机关受经费限制或因审计人员素质不高而仍然以手工操作审计为主,现代网络审计技术和信息化手段未能适应被审计对象智能化的财务会计管理系统,无形中增加了审计风险。

  (二)外部诱因-----客观环境因素分析

  1、管理体制环境。长期以来我国实行的行政型审计模式,在管理体制上实行地方政府和上级审计机关的双重领导,鉴于目前国家审计管理体制的局限性,地方审计机关的人力资源、经费保障、行政任命、隶属关系均听命于各级地方政府,必然存在审计独立性不强的弊端,特别是行政型审计模式衍生出的地方保护主义严重,行政干预、财政拨付、领导关、人情网均受制于地方政府,行政机关及审计人员出现“行政不作为”现象,从而导致审计监督弱化,审计执行力刚性不强,不可避免地响到国家审计独立性的充分发挥, 进而产生审计风险。

  2、法律环境。我国的《审计法》、《行政许可法》、《刑法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》等相关法律均对审计机关的行政监督行为作出了相应的规定,其审计监督行为受到法律环境的制约并承担相应的审计风险。而且目前的法律环境对国家审计的行政要求和审计机关及其人员的法律责任提出了更高的要求,审计机关及其审计干部未能依法行政、渎职失职,违反程序、颠倒黑白,严重侵害被审计对象或个人的合法权益,陷入法律纠纷站在被告席的概率随之增大,再者,我国的审计法律法规体系不完善、不健全,在日常审计行政执法中出现的新情况、新问题无章可循、无法可依,有的仅凭感情、凭想象、凭经验、凭感觉擅自处理,无疑增加了审计机关的审计风险。

  3、经济环境。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善,政府部门不能越俎代庖,需要精简放权,对一些国有部门和国有企业不能采用原有的直接行政命令或行政控制,其行政控制力在逐渐放权、逐渐减弱,在此经济环境下,政府客观上对国家审计经济监督的依赖性在逐渐增强,这就导致国家审计机关的审计项目、审计内容、审计范围、审计覆盖面均在不断变化且逐渐扩容,由于市场经济的不稳定性增强,审计难度也在逐渐加大,审计结论、审计处罚与实际情况发生偏离也随之增多,无形中审计机关及其审计干部所面对的各类审计风险也在逐渐增多而且显得愈发突出和尖锐。

  4、社会环境。“十八大”以来,随着社会对审计监督的依赖性和影响力显著增强,发挥审计“免疫系统”功能,审计监督力度日益强化,审计的监督作用日益凸显,审计在社会中扮演着重要的角色,无形中催生了潜在的审计监督风险。近年来,社会上对那些与人民群众利益最为密切的公共资金使用效益进行的监督称之为民生审计,它直接关系到老百姓的教育、医疗卫生、就业、社会保障等社会热点的切身利益,因而社会上对民生审计监督的期望值愈来愈高,期望国家审计监督能够切实维护与保障广大民众的切身利益。但审计机关在民生审计监督中,由于受到审计技术水平、体制机制、人情人治、诚实守信等方面的制约,民生审计的结果与社会上对民生审计监督的期望值存在巨大的差异,[7]且审计职能和监督作用存在一定的差距,这就为审计机关埋下了潜在的审计风险。

  三、构建审计机关风险管理防控体制机制的路径选择

  众所周知,风险无处不在,它不以人的意志为转移的客观存在。但任何风险都是相对可预测、可控和防范的。基于此,国家审计机关应充分认识风险的危害性和防控的重要性和必要性,采取一系列完善的组合管控措施,构建便操作、好防控、易应用的风险管理体制机制,从而把审计机关风险管理降低到最低限度,更好地服务于国家审计日常监督。

  (一)全面构建完善的国家审计机关风险防控管理的体系

  国家审计机关的审计风险如此众多和突出,其根本原因是迄今我国未构建完善的防控风险管理的制度体系。为此,国家与时俱进构建审计机关垂直领导体制、执法制度体制、内部审计质量控制体制、审计廉政监督机制、审计结果公告制度等审计风险防控体系,从而强化约束机制,防范和控制审计风险,真正发挥好审计的免疫系统功能。具体而言:

  一是建立审计机关垂直领导体制。审计环境不佳决定了目前国家审计的独立性不强,要想保持国家审计机关及审计监督的独立性和完整性,彻底排除地方政府的行政控制和干预,保证客观、独立,需要对国家审计机关领导体制进行渐进

   

  

  

  

  

图3:审计机关风险成因判定的内部成因与外部诱因一览图

  

  

  式改革,为其独立行使审计监督提供良好的客观环境,构建基于立法型审计模式为政治基础的审计机关垂直领导体制。(1)在中央审计层面,构建“国家审计委员会+国家审计署”的审计领导模式,由全国人大及其常委会实施管理的审计领导体制,即成立国家审计监督委员会,专门对国家审计机关实施领导和监督,领导国家审计署开展对全国的审计监督工作,国家审计署在其领导下开展审计监督工作并定期向国家审计监督委员会报告,充分发挥审计监督的职能。(2)在地方审计层面, 借鉴国家税务局的管理体制实施省级以下审计机关垂直领导体制,省级审计机关接受国家审计署的业务指导与监督,市县两级基层审计机关的人、财、物由省级审计机关统一管理,不受地方政府对审计机关的干预。这既能够加强国有资产的监督又能保持审计在人、财、物的独立性。

  二是建立审计机关执法制度体制。一方面审计机关要依法审计、从严审计必须严格执行和恪守国家《审计法》及其《实施条例》,《行政诉讼法》、《国家审计准则》、《审计机关审计人员职业道德准则》等执法过程中的法律法规,坚持回避制度,堵塞审计风险可能产生的漏洞。另一方面审计机关要严格遵守国家《会计法》、《企业财务通则》、《企业会计准则》等会计法律法规,对被审计对象提供的会计资料及其附表资料的真实性、完整性进行规范的责任、绩效、离任等审计监督,以防范和降低审计风险。

  三是建立内部审计质量控制体制。一方面强化“四个关口”的内部审计质量控制,即内审项目计划关(事前审计)、依法内审审计关(事中审计)、内审报告关(事后审计)、后续内审关(事后审计);另一方面建立“四个控制体系”的内部审计质量控制。[8]即构建审计调查控制体系(事前审计)、实施方案控制体系(事前审计)、实施过程控制体系(事中审计)、审计报告控制体系(事后审计)。通过建立内部审计质量控制体系,对各控制环节有效管理,增强了内部审计工作的合理性、准确性、可靠性和效率性。

  四是建立审计廉政监督机制。审计廉政建设是审计工作的生命线,也是降低审计风险的重要保障,“十八大”以来各级审计机关均建立了审计廉政监督机制。但廉政监督路漫漫,无禁区、无盲区、全覆盖,审计机关要把廉政建设关口前移,审计廉政建设目标责任制细分、细化,坚守党风各项规定,把廉政监督机制建立在改各个审计项目组,形成组织监督、体制监督、相互监督、自我监督、审计主体监督的“五监督”良性循环体制机制。

  五是审计结果公告制度。首先完善《审计整改管理办法》、《经济责任审计责任追究管理办法》等与审计信息公开相关专门法律法规,明确审计结果公告的事项和内容,使审计机关做到依法公示审计结果以降低审计风险。其次完善审计公告相关配套法律法规,为审计机关公告审计结果提高强有力的法律保障。第三,按照建设透明政府的要求全面推行审计结果公告制度,扩大审计信息公开的内容和范围。第四,审计机关还应加强审计整改情况公告、健全和完善审计公告应对机制、建立审计质量控制体系、建立审计公告审核把关机制、建立审计结果公告制度信息反馈控制体系、完善审计公告渠道方式等审计结果公告制度体系。

  (二)构建宏观层面与微观层面有机结合的审计机关风险防控体系

  审计机关审计风险的客观存在决定了防控审计风险不可能一蹴而就,它是一项长期而系统的工程。因此,国家应构建宏观与微观相结合的审计风险防控体系。

  在宏观层面上,强化审计机关自身的组织建设,主动掌控审计风险。一是强化审计人员政策、法律、法规的教育,不断提升审计人员防范行政风险的能力。提高审计干部政治纪律、审计工作纪律、廉政纪律、职业道德,防范审计风险的能力。[9]加强审计人员专业审计技能,特别是审计网络化、信息化、智能化的审计知识教育,培养具有复合性的审计业务骨干和人才,提高抗风险的能力。二是科学配置审计资源,防范审计项目风险。首先在审计项目制定上通过科学、民主的原则确定切实可行的审计项目,其次在实施审计项目时,统筹安排,做到避亲、避熟、开展独立项目审计,最后在审计方式上以送达审计为主,防范廉政风险。三是强化监督检查。审计机关领导要参与到审计项目监督全过程中,不定期召开项目审计交流会,每月定期召开业务会议,每三年对审计机关的审计风险进行评估,检查与考核审计项目,及时了解审计项目情况及其审计风险,以防控风险。

  在微观层面上,抓好重点环节、规范“三种行为”、守住“三道关口”,切实防控审计风险。一是抓好审计方案制定、实施环节、报告环节等“重点环节”,确保审计质量。在审计方案制定阶段要目标明确、重点突出、内容全面、切实可行;在审计实施环节审计机关应做到审计证据充分,突出重点全面审计,全部查清审计问题,避免造成潜在的审计风险。在审计结束阶段要抓好审计报告环节,

  依照国家审计准则的规定使形成的审计报告要素齐全内容完整慎重对待审计评价以规避审计风险;二是规范审计文书送达、审计调查取证、审计处理处罚三种行为”。确保叙述事项要清晰,援引法律法规要正确、具体,作出的结论要准确,依法行政,不得越权调查与审计事项不相关的问题,以避免审计证据不合法或审计事项因证据不足,此外,按法定程序对审计问题依法依规处理处罚,防止因操作程序不当而引发的潜在审计风险;三是守住“三道关口”,即审前防控、审中防控和审后防控,确保廉洁从审。审计项目组严格执行审计回避制度,提交廉政建设承诺书,接受民众的社会监督。“审中”是审计风险防控的重中之重。项目组要定期对成员的公正执法、廉洁自律、文明审计等进行巡视检查、不定期突击巡察,发现问题及时纠正以免发生审计风险。项目审计了结后向被审计对象了解情况,收集审计成员的廉洁自律反馈信息,以便针对性的提前预警,防范可能出现的审计风险。

  (三)构建完善的审计程序与审计风险责任追究体制机制

  一是规范审计项目工作程序,强化审计质量控制制度。一方面为使审计机关的审计项目和具体工作质量契合《审计法》和国家审计准则的要求,各级审计机关应规范审计全面质量控制程序,特别是对专业胜任能力、审计检查纪律、委派督导监督、审计政策与程序实施进行重点监控。同时规范审计项目的质量控制程序,负直接责任的项目组长应全面负责具体审计项目的全面质量控制程序,审计机关应强化监督与复核的方式及程度的指导。另一方面规范审计程序,建立审计项目协调机制。为提高审计监督效率,优化审计资源,确保审计项目计划和目标的完成,审计机关可建立审计项目协调机制。从审计项目的立项到具体执行,审计人员的确定,审计项目的安排,审计过程实施,各级审计机关均应掌握审计项目工作动态,审计机关领导、审计项目组长、审计工作人员、中介机构、被审计对象等相关人之间应是相互制约、相互钳制、相互勾稽的“监督链”,避免某个审计环节权利的直接掌控,又能防范审计风险和廉政风险。

  二是规范审计工作程序,完善审计承诺与风险责任制度。为提高审计行政执法效率,审计机关在审计中要严格限时办事,如项目审计 3 日前向被审计对象送达审计通知书,审计监督完结后1个月内制作审计法律文书和审计公告;此外,

  审计机关还应完善风险责任制度,推行审计回访制度,通过审计回访熟悉被审计对象对审计机关及审计人员的廉政执行、违规违纪、工作纪律、审计工作、文明审计等的情况和建议。

  三是建立审计责任风险追究机制。《国家审计准则》明确界定了国家审计的责任,做到奖罚分明。为降低审计风险,审计机关在审计执法过程中对于那些弄虚造假、违法程序、错审漏审、违规操作、审计腐败、职业道德、违规收费等可能引起行政复议、行政诉讼而败诉的风险行为,本着过错责任追究和谁违法谁负责的原则,既要追究审计相关人员的责任,又要追究相关领导人的责任,这样能更有效地防范和控制审计风险。此外,《注册会计师法》、《独立审计具体准则第7号》明确规定了会计责任和审计责任,这些也对审计责任风险追究提供了依据,若是被审计对象违法违规,照样要严格追究被审计对象及其管理者的责任,严格实行行政问责制,维护审计纪律的严肃性。

  (四)加强审计风险防控,实施“互联网+”,构建国家审计数据库系统,

  众所周知,大数据时代的信息化审计能够很好地在审计模式、审计范围、信息获取渠道、项目管理、抽样方法等方面带来重大变革。为加强审计机关的风险防控管理,建议在国家“金审工程”取得成效基础上大力实施“互联网+审计”,构建中央与地方为一体的国家审计数据库系统,其目的不仅为国家审计机关审计风险审计提供数据信息化技术支撑而且快速提升国家审计机关信息化审计监督的能力和水平。一是开展“互联网+审计云”,构建审计大数据。而当今的大数据时代,充分利用数据分析工具将审计检查范围扩展至整个审计全部的总分类账和数据库,开展日常信息化审计中审计对象的电子数据进行清理、转换、验证,建立并分类管理基本资料数据库、审计资料数据库、审计报告数据库、专家经验数据库等;在此基础上整合审计资源,建立多部门、多系统、跨行业的大数据审计资源库,实现基于项目计划、现场管理、组织架构、数据资源、信息传递等“五位一体”的审计大协同作业。[10]依托“互联网+”及云计算将各级数据平台、各级数据中心与各级审计机关数据资源进行链接与整合,最终构建审计大数据库资源系统和审计大数据分析网络系统。二是实施“互联网+云计算”。根据已建立的审计大数据,审计机关应充分利用数据、业务之间的关联性进行跨部门、跨区域、跨项目综合、系统地联网审计,对国有部门之间的各类经济活动进行全覆盖、全景式审计,对审计的海量数据进行跟踪分析并挖掘数据价值和潜在风险,进而能确保审计监督的及时性。而且审计机关充分依托审计库数据以风险为导向开展先分析后立项的项目审计,常态化、持续性对审计主体(被审计对象)业务运营进行跟踪监测,实施动态性的风险评估和专项分析。此外,在国家“金审工程”构建国家电子审计体系进程中,审计机关应以审计专网为基础,依托审计大数据将大数据云计算、云基础设施与国家审计信息资源库有机融合,构建资源层、虚拟层、应用管理层、业务表现层等“四层次”云计算“四位一体”(实施、预测、监督、共享)审计的系统体系框架。三是构建完善的国家审计数据库系统还要构建审计成果数据库。审计机关可将典型的审计作业流程、独特审计思路、先进审计技巧方法、违规违纪审计点、审计成果等按照基本建设项目、行政事业单位、国有企业、财政、社保、金融、农业、社保等分门别类地录入审计成果数据库中,并持续性地充实和完善数据,同时实施审计数据库资源共享, 利用已有的审计成果, 既可提高审计工作效率又能降低审计风险。

  总而言之,有审计就有审计风险,审计风险是伴随着市场经济活动产生而产生的。随着我国社会政治、经济的不断快速发展,经济活动领域的不断扩大,经济和社会领域的改革进入深水区,国家审计机关所承担的“免疫系统”责任也越大,审计难度就越高,审计风险也就随之增大。其产生的原因既有审计人员自身的内部原因又有审计体制、经济环境等大量不确定的外部诱因。国家审计机关风险所具有的潜在性、偶然性、可控性、损失多样性等特点已成为各级审计机关和审计人员无法回避的现实问题。基于此,只有充分认识国家审计机关的审计风险及其成因,采取得力、可操作性的预防和控制措施,才能有效防范和规避审计风险,管控好风险,防范和降低审计机关审计风险,当好经济卫士,真正发挥好自身的免疫功能,服务经济社会建设大局,使国家审计在维护社会主义市场经济秩序方面发挥应有的监督作用,进而推动审计工作长期可持续发展。

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