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浅谈固定资产投资审计在开展反腐倡廉预防腐败中的功能和作用
来  源: 审计局     发表时间:2017-12-15     字体显示:【】【】【
 

  近年来,随着经济社会的快速发展,政府投资建设项目不断增加,固定资产投资已成为拉动我国经济增长的主要因素,在保障国家经济快速稳定运行和社会发展过程中发挥了突出作用。但是,过快增长的固定资产投资也暴露出投资体制不完善、建设管理不到位、决策失误导致损失浪费等诸多亟需改善的问题。这时固定资产投资审计已经成为审计工作的重要组成部分,发挥着其他监督手段不可替代的作用,也是国家构建工程建设投资治理体系的重要组成部分,推动了工程建设领域治理的进一步深化,促进了工程建设领域科学发展、维护投资领域经济秩序的有序进行。投资项目建设管理、项目绩效情况直接关系到党和政府各项重大决策的落实效果,固定资产投资审计作为固定资产投资监督的有效力量和手段,受到各级党委政府的高度重视。充分发挥固定资产投资审计有助于各级审计机关准确把握不同时期的审计工作重点,发挥审计的“免疫系统”功能,为维护党和政府的形象,为国家宏观经济科学决策、规范建设管理和建设市场秩序以及工程建设领域反腐倡廉工作做出了重要贡献,促进了反腐倡廉预防腐败工作的开展。

  一、固定资产投资审计的概念

  (一)固定资产投资审计的内涵

  固定资产投资审计,又称工程投资审计或基建投资审计。从广义上说,它是包括国家审计主管部门、社会审计单位和经济体内部审计机构等审计主体依据国家相关法律、法规和政策的要求,对固定资产投资项目的真实财务收支、合法项目报批、未来效益获得等情况的监督行为。以上叙述的监督行为所遵循的是我国的《审计法》,并分别从国家、社会和企业内部三个途径开展体系式的监督;从狭义上说,固定资产投资审计就是国家审计机关对固定资产投资活动所开展的审计监督活动。《审计法》第三章第二十二条明确规定:“审计机关对国家建设项目预算的执行情况和决算,进行审计监督。”这种审计监督是国家对固定资产投资活动实行监控的一种重要手段。

  (二)固定资产投资审计对象的界定

  固定资产投资审计对象,又称固定资产投资审计客体。它并不仅仅包括建设施工单位,而是涵盖固定资产投资建设经济活动过程中所涉及的所有参与部门或单位。这其中不但有建设单位和施工单位,同时还要有设计单位、金融部门、建设单位的主管部门等。也就是说,这些部门或单位在建设与管理过程中做的任何一项工作都必须接受审计部门的审计监督。

  (三)固定资产投资审计的外延。

  固定资产投资建设是一个期限相对较长的过程。从这个角度来看,我们可以将其外延界定为前期审计、在建期审计和竣工后审计 3 个部分。而若是从固定资产投资审计的工程性质的角度来看,我们又可以将其外延界定为基本建设投资审计、技术改造投资审计和其他投资审计等。

  二、目前固定资产投资审计存在的问题

  (一)项目设计不够严谨。有的建设项目设计水平不高、深度不够,有的设计资料漏洞百出,设计变更也存在较大的随意性,甚至于一直处于边修改边施工的状态之中,少数建设项目设计超标准、超规模。

  (二)有关单位对建设项目监督不力。从监理和质检单位情况来看,有的对建设项目质量监督控制不力,存在质量隐患,部分监理人员在工程的“三控制两管理”方面不负责任,给工程的质量和造价结算方面造成了不必要的麻烦。

  (三)工程竣工结算中的高估冒算屡禁不绝。工程竣工结算的准确程度直接影响着建设投资项目完成额的真实性与合法性。从审计的情况来看,有的施工单位编制工程竣工结算时通过虚列项目、或重复计算、或高套定额单价等手段多报工程结算价款;有的偷工减料或粗制滥造,或者虚列价差从中渔利,特别是装饰工程、安装工程,由于材料品种繁多,产地来源渠道不一,价格差别很大,是最容易发生高估冒算的;有的利用工程项目建设周期较长,地下隐蔽项目多和工程现场签证、隐蔽记录、现场施工记录不规范、不完善的情况谋利。

  (四)对于固定资产投资项目事后审计比较多,审计提前介入和事中控制时间和力度不够,特别是对投资项目选择的决策过程难以施加影响。因为在我国固定资产投资领域,投资决策论证体系不健全,权责分明、制约有效、科学规范的建设项目管理体制和运行机制尚未完全建立,项目管理的科学化、专业化水平还不高,所以全过程的审计监督更显重要。

  (五)固定资产投资审计就事论事多,为各级政府宏观决策和管理服务的职能发挥不够。审计着眼于查处单个问题的多,多侧重于微观方面,而宏观不足,又不善于通过对微观审计所获得的资料进行分析研究,从宏观上提出搞好建设项目的建议和改进审计方法的措施。

  (六)对于固定资产投资项目的真实性、合法性审计比较多,着重于查错纠弊,对于效益审计重视不够。审计人员少有将固定资产投资审计向效益审计扩展的观念,固定资产投资建设市场秩序较为混乱,违法乱纪现象比较多,这客观上使审计人员不得不侧重于真实性、合法性审计,从而无法抽出足够的审计力量开展效益审计。

  (七)在固定资产投资审计实践中,审计人员的工作缺乏客观标准,主观判断多,审计风险难以得到有效控制。由于固定资产投资审计特别是重点建设项目审计涉及行业多,类别复杂,审计规范、通用的规范标准与行业规定二者之间经常会出现不相吻合的现象。现行《审计机关国家建设项目审计准则》的规定比较原则、抽象,固定资产投资审计尚未形成具有操作性的准则和指南,固定资产投资效益审计的理论研究和经验总结做得尤其不够。对于固定资产投资效益审计也强调不多,审计人员在具体工作中感到缺乏依据和标准。

  (八)固定资产投资审计人才短缺。现有审计人员队伍知识和能力结构不合理,缺少复合型人才,造成不能适应固定资产投资审计涉及面广、专业性强的现实。例如,为了对工程造价进行审计,需要审计人员具备工程造价方面的专业知识和执业资格;为了对工程合同管理的情况进行评价,审计人员需要具备合同法等法律方面的知识和经验等。然而,审计机关目前懂财务的人员比较多,懂工程、法律的人员比较少,既懂工程又懂财务的人员少之又少。审计机关在审计力量不足的情况下,受财政经费的限制,无法聘请到专业水准较高的工程人员和技术人员,仅凭现有的审计力量,审计力度有限。

  三、正确定位固定资产投资审计自身的功能

  国家工程建设投资领域开展反腐倡廉预防腐败的需求决定了固定资产投资审计的产生,开展反腐倡廉预防腐败的目标决定了政府投资审计自身的功能定位。审计功能定位是一种方向认定,是一种目标追求,是积极主动的行为。准确把握投资审计功能定位,对于发挥国家审计在国家开展反腐倡廉预防腐败工作过程中的作用,推动固定资产投资体制的进一步改革,推进投资项目科学决策,规范工程建设市场管理有着重要意义。固定资产投资审计在开展反腐倡廉预防腐败工作中的功能定位应把握以下三个原则:

  (一)适应性原则。适应性原则是指投资审计应准确把握国家宏观政策调整方向,把国家的政治经济环境、政策措施、社会关注点与审计目标任务紧密联系,从而确定审计功能定位。固定资产投资审计在特定历史条件下遵循自身的内在规律不断演进,其目标、任务、重点和方式,都随着国家审计和国家开展反腐倡廉预防腐败工作的目标、任务、重点和方式的转变而转变。

  (二)服务性原则。宪法中规定,我国地方各级审计机关实行双重领导体制,即审计机关应“对本级人民政府和上一级审计机关负责”。固定资产投资审计作为审计机关的组成部分,在完成上级审计机关安排的各项工作任务同时,也要为本级政府的各项重点工作服务,在横向和纵向两个方面履行审计监督职能。

  (三)有效性原则。既然是审计监督,就要达到其应有的监督效果,否则就是监督失败。审计机关在固定资产投资审计时要严格按照审计任务要求,突出审计重点,认真履行审计职能;审计要注重实效,分析体制、机制和制度中存在问题,提出可行性建议,保障国家工程投资领域治理措施落到实处。

  四、固定资产投资审计的作用

  我国社会主义市场经济体制正处于不断完善的过程中,由于新旧体制转轨和落后观念影响等多方面的原因,固定资产投资领域的不规范行为还将长期存在。随着投资体制改革的不断深化,我们应当从现行体制、机制的实际状况出发,认真研究新形势下工程建设领域的新特点和违法违规问题新的表现形式,不断加强投资审计监督,保障社会主义市场经济的有序发展。

  (一)固定资产投资审计是国家开展工程建设领域反腐倡廉预防腐败工作的重要组成部分和有力武器。我国80年代初,按照《宪法》的要求,中央及各级地方政府逐步设立了审计机关,为我国经济社会健康发展发挥着巨大作用,积极主动地适应我国社会主义民主法治进程的客观需要,恪尽职守地履行法定的审计职责,充分发挥国家和社会免疫系统的作用,为了进一步适应经济社会的发展,固定资产投资审计工作陆续开展起来。刘家义审计长指出,推进反腐倡廉建设,是国家审计作为国家治理“免疫系统”必须发挥的作用,是由国家审计的内生性所决定的,它不以审计人员的意志为转移,也不是某个时段、某个国家审计机关的特殊任务,是所有国家审计机关都不能回避的重要职责。固定资产投资涉及面广,投资金额大,诱惑力强,始终是腐败案件的高发领域,也是审计机关查处违法违纪问题的重点领域。随着各级审计机关投资审计方法、手段的不断创新以及审计力量的不断加强,对建设项目审计时更加注重揭露和查处重大违法违规问题和经济犯罪案件线索,更加注重揭示和分析案件背后隐藏的深层次原因和制度性问题,在工程建设领域反腐倡廉预防腐败工作中发挥了重要作用。因此,审计人员应充分发挥固定资产投资审计的特点和优势,积极推动工程建设领域反腐倡廉工作的深入开展。

  (二)固定资产投资审计是工程建设领域监督的“领头羊 ”。固定资产投资审计监督建设项目实施中对项目决策的执行情况,并将对决策执行情况的评估反馈给决策系统,推动决策系统及时修正决策,达到反腐倡廉预防腐败的目的。固定资产投资审计的监督作用可分为显性监督和隐性监督,显性监督就是审计人员对参建各单位的管理控制情况实施审计,通过审计发现建设项目管理过程中存在的问题并及时纠正。除此以外,通过固定资产投资审计还可以对工程建设领域违法违规行为进行威慑,为投资领域综合治理建立隐性的监督环境。因此,固定资产投资审计应充分发挥审计监督的作用,成为工程建设领域监督的“领头羊 ”,使审计监督“免疫系统”功能落实到位。

  (三)固定资产投资审计是评价项目投资效果的重要依据。固定资产投资审计评价就是通过对政府投资固定资产项目的实施过程和绩效情况进行审计而做出的评价,评价的基本内容包括各类项目决策及其实施过程的科学性、真实性、合法性、效益性。审计评价是审计监督功能重要补充,是对项目实施过程和效果进行最终评价的重要参考依据。

  (四)固定资产投资审计是服务经济社会发展的手段。当前我国正处于体制转轨、社会转型的特殊历史时期,改革与发展处于关键阶段,经济社会科学发展是主题,加快转变经济发展方式是主线。贯彻落实主题、主线的战略部署是今后较长时期的工作大局。审计工作要维护社会稳定,促进社会和谐,就要突出对经济发展的热点、难点问题的审计监督,提高服务经济发展大局的能力。投资审计工作围绕当前经济社会发展方式是否符合科学发展观、项目建设是否有利于社会建设和经济效益、社会效益和生态效益的提高,不仅从多角度、多方位地进行监督,更需要从监督中提供有效服务,只有将监督手段转换为服务手段,以维护人民群众利益为目标,增强服务和谐社会的认识,才能将投资审计工作更好地融入经济社会发展大局。

  五、未来固定资产投资审计工作的新思路

  (一)把审计“关口”前移,将事前预防、事中控制和事后监督有机结合起来。把投资审计工作贯穿于可行性研究、立项、初步设计、施工图设计、招投标、材料设备采购、施工、竣工决算等建设全过程,才有可能做到堵塞漏洞,减少损失浪费,提高审计质量和效果,及时防止工程超规模、超概预算、擅自增加建设内容、随意变更等现象。

  (二)维护投资领域秩序,促进经济健康发展。固定资产投资审计涉及的投资领域与公共基础设施建设和国家大中型项目密切相关。随着经济的不断发展,各级政府对固定资产建设的投入还将稳步增长,由此也将伴随着一系列的突出问题。在建设工程招投标、土地使用权出让、工程材料的采购等环节滋生腐败,严重的损失浪费和国有资产流失的现象都值得投资审计予以关注。通过固定资产投资审计维护公共基础设施和大中型项目的建设秩序,规范市场行为,加强工程项目的质量管理,进而使固定资产的投资环境安定有序,促进经济健康发展。

  (三)强化行政监督,推进反腐倡廉预防腐败工作的开展。扎实推进惩治和预防腐败体系建设,深入开展反腐倡廉预防腐败工作,是保证各项重大经济决策和战略部署顺利实现的有效保证。固定资产投资审计是政府内部的行政监督,在开展监督工作方面,具有直接、及时、灵活、迅速的优势和主动性、全面性、经常性的特点。在固定资产投资审计过程中,随时面临可能存在的弄虚作假、贪污受贿、决策失误、损失浪费等违法违纪问题,积极发挥固定资产投资审计的行政监督职能,有利于促进各级政府的党风廉政建设。  

  (四)建立健全审计监督制度,增强固定资产投资审计的责任意识,推动和谐社会发展。审计机关依照《宪法》规定独立行使监督权,因而具有其他监督手段无法比拟的优势。通过立法和法规的形式逐渐完善审计监督制度,以保证审计工作能够比较客观地进行分析研究,从经济监督的角度如实反映经济发展中的问题,保护国有资产和社会公共资金的安全与完整,保障各类经济法规的实施,关注社会热点和人民群众的根本利益,从而推动和谐社会发展。

  (五)审计监督与有关职能部门联合监管相结合。在政府投资建设领域,涉及到建设、财政、发改委等多个政府职能管理部门,多年来这些部门的工作范围和内容,一直存在交叉和重叠情况。审计机关应从服务大局出发,进一步强化审计工作的协调性、前瞻性、计划性,积极与有关政府职能部门理顺协作关系,明确部门之间职责范围,逐步建立良好的相互配合与支持的联动机制,做到相互沟通,不重复监督,不留监督死角。建立与重点部门、重点项目的对接关系,协调好共同目标,加强各自行为规范,坚守好各个关口。对出现的新情况、新问题建立正常的议事参与制度,共同研究应对之策,同承责任、共担风险,合力构筑起一道道管理监督的防线。

  (六)创新政府投资审计工作,开展政府投资资金效益审计。在固定资产投资具体审计内容上,将逐步由真实性、合法性审计向效益性审计过渡。投资效益审计以揭露损失浪费问题、提高资金使用效果为核心,以资源配置是否合理、公共支出范围是否过大、管理是否规范科学、投资项目有无投入产出效果差、有无损失浪费等为主线,从而评价公共支出的效益,这就促使各级政府深化改革和提高管理水平,既要关注投资的总量的增长,又要关注资金的投资使用效益;既要关注对国家和地方经济发展的拉动作用,又要关注环境与资源的保护问题;既要关注投入产出效益问题,又要关注涉及群众切实利益的保护问题;既要关注资金的节约利用,又要关注工程建设质量问题等,最终实现经济社会全面协调可持续发展。

  (七)工程造价审计与工程财务审计结合。现阶段,各级审计机关重点关注了工程造价审计,资金的使用效益问题也将逐渐受到重视,这样不但节约了大量的财政资金,也提高了资金的使用效益,在特定时期都发挥了积极作用。但无论突出哪一个方面,都不是完整意义上的政府投资审计。因为,单一的工程财务审计无法揭示工程管理领域的所有问题。同时,工程造价不真实,也无法保证工程财务收支的真实性。所以固定资产投资审计既要审计工程财务,又要审计工程造价。

  (八)实现审计技术和方法的创新。审计技术和方法对于提高审计质量,降低审计风险具有非常重要的作用。随着投资主体日益多元化,固定资产审计工作量越来越大,人们对审计质量的要求也越来越高。如果采取陈旧的审计方法,一是会造成审计成本加大,审计资源和审计任务的矛盾会更加突出;二是审计质量也难以保证。信息化和网络技术的发展,对审计技术也提出了更高的要求,网上交易、网上支付审计,虚拟企业的审计都将成为固定资产投资审计的具体内容,这就要求审计技术必须跟上信息时代的步伐,固定资产投资审计在运用计算机辅助审计方面起步较早,并且取得了较好的审计效果,大大提高了审计质量和效率。当前要结合实际,加大固定资产投资审计软件的开发,对原有软件进行优化更新。也要针对新的投资审计领域开发新的审计软件,使计算机在审计查证、分析性复核、审计信息的收集、传递等方面发挥应有的作用。

  (九)整合审计资源,充分发挥审计的整体效能。在审计人员少,专业技术力量不足,专业人员培训周期较长的情况下,要充分利用社会审计和内部审计的力量,整合审计资源,充分发挥整体效能。固定资产投资项目资金安排集中,带动性强,对一个地方经济社会发展影响也较大,领导关心,社会关注。由于审计资源不足,目前政府投资审计普遍是“抓大放小”,覆盖面过窄,不同程度存在监督盲区。在机构改革、人员编制紧缩的在背景下,利用社会力量和内部审计的力量参与固定资产投资项目审计,“借风使船”是审计机关一个有效的路径选择。对社会审计力量可采取公开招投标的方式,通过政府购买服务,让社会力量参与固定资产投资审计,一方面可以有效缓解审计资源不足的矛盾,实现固定资产投资项目审计全覆盖;另一方面国家审计可以从繁重的审计事务中解脱出来,将工作的重心调整到抓审计管理和质量控制,从而取得国家审计与社会审计“双赢”效果。

  (十)建立健全有关规章制度。随着市场经济的发展,要建立一整套适应发展的现代审计制度,以充分发挥审计的监督、评价和鉴证作用。对现有投资审计法律、法规进行清理、修订,及时制定出新的法律法规,确保投资审计的健康发展。

  (十一)加强审计人员的培养,提高审计技术。审计机关可以采取外部引进、内部培养等途径来加强人才培养。强化审计培训、审计学习、使审计人员在工作中得到锻炼,不断更新观念、知识和技能,不断提高固定资产投资审计工作水平。以人为本,大力培养高层次的复合型人才,不断加强审计人员的知识更新,提高审计人员的素质。采取激励措施,积极引导审计人员自学专业知识,提高学历水平,获取专业资格证书。同时采取审计人才的外部引进,引进审计部门所亟需的工程技术人才,审计人员应充分借助媒体,不断学习和运用先进的审计方法和技术手段,不断提高固定资产投资全面审计的技术水平。

  (十二)要有审计经费保障。在开展固定资产投资审计工作中,经费要有保障。巧妇难为无米之炊,总结各地的做法,通常是以下两种办法:一是各级政府部门应该把固定资产投资审计作为政府监督机制的重要组成部分,安排一定数额的专项经费,把投资项目审计经费列入财政预算,通过财政预算渠道予以解决,在审计外勤经费上给予保障,切断审计人员与被审计单位、施工单位的非正常联系,对审计人员外出用车、工作 误餐等经费予以保证;二是由府发布地方性法规确定审计经费的来源,按核减工程造价金额的一定比率在业主项目管理费中列支。



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